تحولت سياسة أمريكا تجاه برنامج إيران النووي على مدى العقدين الماضيين من الاعتماد الحصري على التدابير القسرية إلى التركيز على الإجراءات الدبلوماسية ثم العودة مرة أخرى إلى الإكراه. فما الذي يفسر السياسات المختلفة التي انتهجتها الولايات المتحدة خلال هذه الفترة؟ بالاستناد إلى مقابلات مع مسؤولين سابقين ومذكرات نشرت مؤخرا، تفصح هذه المقالة عن عاملين أثرا في صانعي السياسات عندما يتعلق الأمر بالبرنامج النووي الإيراني: القيود الموضوعية التي تواجهها أي إدارة، ووجهات النظر العالمية المجسدة في المدارس البديلة للاستراتيجية الكبرى الممثلة في كل إدارة. وتوفر هذه الدراسة دليلا لا غنى عنه لصانعي السياسات الذين سيواجهون حتما معضلات مماثلة في التعامل مع هذا التحدي الأمني المستمر.
لتفسير السياسات المختلفة التي اعتمدتها الولايات المتحدة تجاه البرنامج النووي الإيراني على مدى العقدين الماضيين؛ تناولت أبحاث سابقة بشكل عام الأسباب التي تجعل القوى العظمى تختار معارضة أو تجاهل أو مساعدة جهود الدولة نحو الانتشار. كما صنف الباحثون مختلف السياسات المتاحة عندما تختار قوة عظمى معارضة الانتشار، بما في ذلك السياسات القانونية/المعيارية، والقسرية، والثانوية. ما لم تتناوله هو لماذا تميل الإدارة إلى تفضيل سياسة لمعارضة برنامج نووي لبلد على آخر.
في حالة إيران، ابتداءً من الكشف عن منشآتها السرية لتخصيب اليورانيوم في منتصف العام 2002، الأمر الذي جعل القضية في صدارة جدول الأعمال الأمني الدولي، تغيرت السياسة الأمريكية عدة مرات. من العام 2002 وحتى العام 2008، تبنت الولايات المتحدة سياسة قسرية، رافضة تماماً فكرة وجود أي بنية تحتية نووية مهمة في إيران. في وقت لاحق، في العام 2009، شهدت السياسة الأميركية تحولاً إلى سياسة مشتركة من الدبلوماسية التصالحية التي دمجت الأدوات القسرية أيضًا.
وبحلول عام 2013، تحولت هذه السياسة مرة أخرى، وركزت بشكل أكبر على التدابير الدبلوماسية التصالحية، ونأت بنفسها عن العناصر القسرية السابقة وعدّلت خطها الأساسي لقبول قدرة التخصيب على نطاق واسع، طالما يمكن تعطيل مسار إيران نحو امتلاك سلاح نووي على مدى العقد المقبل. وأخيرًا، في الفترة الممتدة من العام 2017 وحتى الـعام 2020، عادت أميركا إلى السياسة القسرية، حيث انسحبت من جانب واحد من الاتفاق النووي الإيراني لعام 2015، وأعادت فرض العقوبات على الاقتصاد الكلي.
استنادا إلى مقابلات أجريت مع مسؤولين أميركيين سابقين ومذكرات نشرت مؤخرا، فإنني أحقق في هذه التغييرات في السياسة من خلال التمييز بين عناصر السياسة الأميركية تجاه البرنامج النووي الإيراني التي يمكن تفسيرها بالعوامل المادية وحدها، والعناصر التي تتطلب التحول إلى عوامل متجذرة في الأفكار ووجهات النظر العالمية. بذلك، يقدم هذا المقال تحليلاً أصلياً لسياسة الولايات المتحدة حول قضية رئيسية ومستمرة للأمن الدولي، مع توضيح كيف يمكن للأدبيات المتعلقة بمدارس الفكر البديلة حول الإستراتيجية الكبرى في الولايات المتحدة أن تكمل الأدبيات حول منع انتشار الأسلحة النووية للقوى العظمى. وهي أيضا تشكل اختبارا مهما للتحليل الأوسع نطاقَا للكيفية التي تختار بها القوى العظمى سياسة خاصة في مجال منع الانتشار النووي نحو جهة نشر معادية. وأخيرا، فإنها تنطوي على آثار بالنسبة لمجالات أخرى من مجالات السياسة العامة، حيث، على غرار معضلة عدم الانتشار، تزيد الحاجة إلى تقييم التهديدات المستقبلية المحتملة من تأثير وجهات النظر العالمية على صنع القرار.
وبإيجاز، أنا أزعم أن الحقائق المادية للقضية وحدها توفر تفسيرًا مرضيًا للسبب الذي من أجله لم تنظر واشنطن بجدية في أي وقت بين عامي 2002 و2020 في تنفيذ ضربة وقائية ضد إيران. تفسر العوامل المادية أيضاً سبب عدم قدرة الولايات المتحدة ببساطة على تجاهل التقدم في القدرات النووية الإيرانية. ومع ذلك، فإن العوامل المادية غير كافية لتفسير التحول من الاعتماد الحصري على التدابير القسرية إلى التأكيد على التدابير الدبلوماسية، ثم العودة مرة أخرى إلى الإكراه. وأنا أزعم أن أفضل تفسير لسياسة عدم الانتشار المحددة التي تتبناها كل إدارة يتلخص في مدرسة الاستراتيجية الكبرى التي تلتزم بها هذه الإدارة. أثبت هذا من خلال تتبع المسار السببي من الإستراتيجية الكبرى الأوسع إلى سياسة منع الانتشار المحددة المستخدمة.
في القسم التالي، سأراجع الأدبيات حول منع الانتشار، وأوجز السياسات التي يمكن تبنيها تجاه حالة الانتشار. ثم سأعرض المدارس الفكرية الاستراتيجية الكبرى المتنافسة في الولايات المتحدة ومواقف كل منها تجاه منع الانتشار. بعد ذلك، سأتناول المنهجية التي أستخدمها للتمييز بين العوامل المادية التي تؤثر على صانعي السياسات وتلك المتجذرة في الأفكار. ثم أعرض الاعتبارات المادية الأولية التي قد تواجهها أي إدارة، بصرف النظر عن الأفكار الاستراتيجية التي تتبناها. وفيما يلي جوهر التحليل الذي أطبق فيه هذه النماذج على سياسة الولايات المتحدة في كل إدارة من الإدارات الثلاث ذات الصلة: جورج دبليو بوش (2001-2008)، وباراك أوباما (2009-2016)، ودونالد ترامب (2017-2020). وفي كل فترة، أتتبع كيف أن الأفكار المتضاربة المتناقضة حول الاستراتيجية الكبرى داخل السلطة التنفيذية للسياسة الخارجية أدت إلى اعتماد سياسة محددة ثم متابعتها بتقييم تأثير القيود المادية المحددة التي كانت قائمة في ذلك الوقت.
خيارات سياسة عدم الانتشار
كانت دراسات سابقة قد حددت الخطوط العريضة لسياسة منع الانتشار والتي يمكن تطبيقها على القوى العظمى عندما تواجه دولة تسعى إلى امتلاك قدرات نووية. يناقش ماثيو كرونيغ مجموعة أوسع من السياسات، بما في ذلك المعارضة، التقاعس، والمساعدة الفعالة. وبتطبيق النتائج التي توصل إليها في حالة إيران، تشير كل من النظريتين التي اختبرها – نظرية العلاقات السياسية ونظرية إسقاط القوة – إلى أن أمريكا ستتبنى سياسة معارضة. لكن أيًّا من هاتين النظريتين لا تشرح الاستراتيجيات المحددة للمعارضة التي ستتبعها الولايات المتحدة بعد ذلك. وتركز أنماط أخرى على الاستراتيجيات الرامية إلى الحد من انتشار الأسلحة النووية (تنحية المساعدة جانبا).
يبحث كل من ميشال أونديركو ووولفغانغ واغنر مواقف الخبراء في ولايات متعددة، ويميزان بين استراتيجية المواجهة واستراتيجية التكيف. لكنهما لا يفسران لماذا تميل الولايات المتحدة نحو أي من الإستراتيجيتين عمليًا، ولا يقومان بتحليل السياسة الأمريكية الفعلية.
يقوم بيتر فيفر وإيمرسون نيو بتحليل سياسة الولايات المتحدة، لكنهما يميزان فقط بين خيارات السياسة الواسعة للغاية، بما في ذلك الضربات العسكرية، أو الإجراءات التي تندرج في إطار معاهدة عدم انتشار الأسلحة النووية، أو تعزيز أمان الترسانة النووية الناشئة. تركز راشيل ويتلارك بشكل خاص على قرار الانخراط في حرب وقائية من عدمه.
يقدم فرانسيس غافن تصنيفًا أكثر تمايزًا لسياسات حظر الانتشار المحتملة، وهو ما يوجه التحليل الحالي، لكنه لا يحاول شرح سبب تفضيل أي سياسة معينة على السياسات الأخرى. بالتركيز على السياسات التي تهدف إلى منع الانتشار، يميز بين ثلاثة أنواع: السياسات القانونية / المعيارية في طبيعتها والتي تستخدم الأدوات الدبلوماسية، بما في ذلك السعي إلى معاهدات الحد من التسلح؛ السياسات ذات الطبيعة القسرية، بما في ذلك العقوبات والتخريب والضربات الوقائية؛ و- في حالة وجود دولة صديقة تنشر الأسلحة- سياسات ضمان تقدم مسارات بديلة للدولة الصديقة لزيادة أمنها، مثل ضمان أمني رسمي. بما أن سياسات الضمان لا تنطبق إلا على الدول الصديقة لنشر الأسلحة، سأتركها جانباً هنا. بالنسبة للناشرين الخصوم، أؤكد أن افتراضات المدارس المختلفة للاستراتيجية الكبرى هي التي تحدد في نهاية المطاف ما إذا كانت الإدارة تتبنى إستراتيجية تشدد على اتخاذ تدابير مدنية قسرية أو إستراتيجية تشدد على اتخاذ تدابير قانونية/معيارية ودبلوماسية.
كما أنني أزعم أن طبيعة سياسة عدم الانتشار، والتي هي في الأساس محاولة لمواجهة تهديد لم يتحقق بعد، تتطلب من صانعي السياسة وضع افتراضات حول خطورة التهديد المستقبلي. والنتيجة هي زيادة أهمية وجهات النظر العالمية الذاتية التي يتبناها صناع القرار السياسي. بعبارة أخرى، فإن مأزق مواجهة خصم يزيد من حالات عدم اليقين المتأصلة في المعضلة الامنية التقليدية. يقول كين بوث ونيكولاس ويلر في إعادة صياغة أدبيات المعضلة الأمنية:
الأسلحة هي الحقيقة المادية التي تشكل معضلة الأمن، لأنها رموز غامضة بطبيعتها. فالواقع النفسي نابع من مجموعة من صناع القرار الذين يحاولون الوصول إلى عقول الآخرين، ويفهمون دوافعهم ونواياهم (في المستقبل كما في الحاضر) فيما يتعلق بالأسلحة التي يمتلكونها.
فكم هو من الصعب أن نفهم، بأي قدر من اليقين، دوافع ونوايا الخصم المستقبلية في ما يتعلق بأسلحة لا يملكها حتى الآن؟ وهذه على وجه التحديد معضلة سياسة منع الانتشار. وقد لا يكون الخصم نفسه حتى واضحًا تمامًا بشأن نواياه الخاصة وكيفية تصرفه في ظل الظروف الجديدة التي سوف تنشأ بمجرد امتلاكه للأسلحة النووية. قد تكون نوايا الدولة فيما يتعلق بالأسلحة التي هي في حوزتها بالفعل مفتوحة أمام التصورات الخاطئة، ولكن يمكن اكتساب البصيرة من خلال جمع المعلومات الاستخبارية والبحث في الخطاب النخبوي في الدولة المتخاصمة. عدم الانتشار، من ناحية أخرى، يتطلب الوصول إلى رأس الخصم في المستقبل. وربما يستنتج بعد إجراء تحقيق دقيق أن الخصم اعتمد في الوقت الحاضر إستراتيجية دفاعية. ولكن بأية وسيلة يمكن للمرء ان يستنتج بثقة انه حالما يملك الخصم زيادة كبيرة في القوة المدمرة سيحافظ على هذا الموقف الدفاعي؟
وهذا الغموض المتأصل يعني أن صانعي القرار يجب أن يضعوا بعض التقدير لدوافع الجهة المسؤولة عن الانتشار وهذه الممارسة تدعو بالضرورة إلى تأثير النظرة العالمية الاستراتيجية الكبرى لصانعي القرار. وتقتضي سياسات عدم الانتشار إجراء تقييم لشدة التهديد الذي قد تشكله الدولة المعادية إذا ما امتلكت أسلحة نووية. إن اختلاف مدارس الفكر داخل الدولة من شأنه أن يصل إلى تقييمات مختلفة لهذا التهديد المحتمل. فضلا عن ذلك، وبعد إجراء هذا التقييم للتهديد في المستقبل، فيتعين على صناع القرار السياسي أن يتعاملوا مع معضلة كيفية الرد، وهنا أيضا من المرجح أن تؤثر المعتقدات السببية والمبدئية على اتجاه السياسة. وبالنسبة للتهديد العسكري المباشر والواضح، من المرجح أن يكون هناك توافق أكبر في الآراء بين المدارس الفكرية المتنافسة بشأن ضرورة مواجهة ذلك التهديد بتدابير عسكرية. غير أن هذا التهديد، عندما يواجه بحالة من حالات الانتشار النووي، لا يكون مطلقا فوريا أو بديهيا، ومن ثم فإن الأدوات القانونية والدبلوماسية تقدم نفسها بصورة أوضح كبدائل معقولة للقوة العسكرية.
المدارس الاستراتيجية الكبرى المتنافسة في الفكر وعدم الانتشار
هناك أدبيات مستفيضة تحلل المدارس الفكرية الاستراتيجية الكبرى المتنافسة في الولايات المتحدة، وهناك العديد من الأنماط التي عرضت. وعلى الرغم من أن جميع التصنيفات الموجودة لها تداخل كبير، فإنها تختلف عن بعضها البعض وفقا للمعيار الذي تم التشديد عليه وكيفية معالجة مختلف الفئات الفرعية. وبغض النظر عن ذلك، فإن جميع المحاولات المختلفة للتصنيف تحتفظ بعنصر التعسف ولا توجد طريقة للبت بموضوعية فيما هو الأصح. وفي هذا القسم، أقدم تعديلا للأنماط السابقة من أجل تحقيق أفضل فهم للنهج ذات الصلة بالفترة الزمنية قيد النظر. وكما وصف الباحثون السابقون هذه المدارس الفكرية بالتفصيل، فإن هدفي الأساسي ليس تكرار وصف كل مدرسة بل تطبيقها على تحليل سياسة عدم الانتشار. لذلك أقدم تعريفًا موجزًا لمصطلحاتي وبيانًا عن توجهها الأساسي نحو عدم الانتشار. وألخص كل إستراتيجية في الجدول 1.
الجدول 1: مدارس الفكر الاستراتيجية الكبرى في الولايات المتحدة (1990-2020(
| التفوق | الواقعية | دولية حازمة | دولية متقدمة | انعزالية جديدة | |
| النموذج الاستراتيجي الكبير | إن هيمنة القوة الأميركية تجلب الاستقرار؛ هيمنة حميدة؛ أحادية | ميزان القوى يجلب الاستقرار، المصلحة الوطنية؛ استخدام القوة مع حذر | استخدام القوة الأميركية لدعم المؤسسات الدولية؛ استخدام القوة متعددة الأطراف | المؤسسات الدولية قبل المصلحة الوطنية؛ المشاكل العالمية تتطلب حلولا عالمية | تقليل الانتشار في الخارج (الكل (، مصلحة قومية محدودة النطاق (قومية تحررية)؛ القوة الأمريكية تهدد الآخرين. حقوق الإنسان العالمية (يسار) |
| حزب سياسي | جمهوري | جمهوري؛ بعض الديمقراطيين | ديمقراطي بعض الجمهوريين | ديمقراطي | جمهوري وديمقراطي |
| مركز أبحاث محاذي | مشروع القرن الأمريكي الجديد (PNAC؛ FDD. Heritage | راند؛ CSIS هدسون، هوفر | بروكينغز كارنيجي WINEP | مركز التقدم الأميركي؛ مركز الأمن الأمريكي الجديد | CATO معهد دراسات السياسة؛ كوينسي |
وتسعى الاستراتيجية الكبرى للتفوق إلى الاحتفاظ بالمكانة البارزة للقوة التي تتمتع بها الولايات المتحدة في أعقاب الحرب الباردة مباشرة. ويعتقد أنصار التفوق أن السلام والنظام العالمي سيعززهما التأكيد الأحادي الجانب للقوة الأمريكية إلى جانب التأكيد على طبيعتها بوصفها قوة مهيمنة حميدة.
والاستراتيجية الكبرى التي أشير إليها بالواقعية تؤكد على الحفاظ على الاستقرار عن طريق المحافظة بعناية على توازن القوى بين الدول الكبرى. ويتحرك أتباعها أولا وقبل كل شيء من منطلق المصلحة الوطنية، التي تتسم على نطاق واسع، ولكنها تضيف إلى ذلك عنصرًا قويًا من الحذر والبراغماتية الأخلاقية.
وتشير الإستراتيجية الدولية الحازمة إلى أولئك الذين يؤيدون شكلا من أشكال الأمن التعاوني الذي يؤكد على استخدام القوة الأمريكية لدعم المؤسسات الدولية. ويعتقد أتباع هذه الاستراتيجية أن الولايات المتحدة يجب أن تحافظ على النظام العالمي الليبرالي، وأن تضطلع بالفعل بدور قيادي، ولكن يجب أن تفعل ذلك من خلال العمل من خلال المؤسسات الدولية والتعاون المتعدد الأطراف. والأهم بالنسبة لهم، فكرة أنه برغم ضرورة احتفاظ أميركا بقوتها الصارمة الهائلة، فمن مصلحتها في الأمد البعيد أن تتقبل القيود التي تفرضها القواعد التي تنطبق على كل الدول على قدم المساواة.
وبوسعنا أن نطلق على إستراتيجية مماثلة، تلك التي اندمجت بشكل أساسي داخل إدارتي أوباما، الإستراتيجية الدولية التقدمية. إن الفارق بين الدولية الحازمة والتقدمية صحيح ولكنه وثيق الصلة في حالة إيران. على الرغم من أن كلتا الاستراتيجيتين تنبثقان من تقليد الويلسونية، إلا أن هذين التوجهين الدوليين يختلفان فيما يتعلق بمواقفهم تجاه القوة. إن أهل النزعة الدولية التقدمية يؤمنون إيمانًا عميقًا بقوة الدبلوماسية المتعددة الأطراف في حل الصراعات وتعزيز الحكم العالمي الأكثر قوة كحل للمشاكل العالمية. هم أكثر مساواة في تصورهم لمكانة أمريكا في المجتمع الدولي. وهم أيضا أكثر اهتمامًا من أنصار النزعة الدولية الحازمة بأن مجرد وجود قوة عسكرية أميركية هائلة من شأنه أن يشجعها على ملاحقة الحلول العسكرية. فكل من النهجين يعارض الانتشار النووي، بحيث أن الشاغل الرئيسي للدوليين الحازمين هو التمسك بهيكل معاهدة عدم الانتشار، أما بالنسبة للجناح التقدمي فإن الشاغل الرئيسي هو السعي إلى نزع السلاح النووي.
وفي السياق الأمريكي، تتألف هذه المدرسة من مجموعتين تتباين وجهات نظرهما السياسية الأوسع نطاقا اختلافا كبيرًا، ولكن مع ذلك تتلاقى في استعدادهما لمواجهة الولايات المتحدة التي تتخذ إجراءات عسكرية في الخارج. فالأيديولوجية السياسية الأوسع لمجموعة واحدة هي شكل من أشكال التحررية المتأصلة في هوية وطنية قوية. وتتنامى نزعتها الانعزالية نتيجة لإيمانها العميق بالتفرد الأميركي ودعمها للانتشار غير القسري للقيم الأميركية في عالم يتألف من دول قومية مستقلة. أما المجموعة الأخرى فهي تنتمي إلى اليسار السياسي وتتأصل في هوية سياسية عالمية (في مقابل الهوية الوطنية). وينمو نزعة الأخيرة الانعزالية من موقف أكثر مسالمة في التعامل مع استخدام القوة، ويرفض صراحة الاستثنائيات الأميركية، ويعتقد أن القوة الأميركية لابد وأن تكبح جماح المؤسسات العالمية الأقوى على حساب التضحية بعناصر السيادة الوطنية.
منهجية التمييز بين العوامل المادية والعوامل المتأصلة (المتجذرة) في الأفكار
إن اشتراك صناع القرار السياسي في أي من المدارس الفكرية الاستراتيجية الكبرى يميل إلى تقديم تصرفاتهم باعتبارها نتاجا لقيود موضوعية فحسب. ولكن من الممكن الحصول على قدر أعظم من البصيرة من خلال إدراك الكيفية التي تعمل بها معتقداتنا الأساسية على تزويد تقييماتنا لمختلف البدائل السياسية. ومن ناحية أخرى، كثيرا ما تنشأ حقا قيود موضوعية تنطبق بصرف النظر عن المعتقدات الأساسية لصناع القرار السياسي. وبالتالي، فإن القدرة على التمييز بين العاملين هي مفتاح التوصل إلى حساب متوازن للسياسات السابقة وتقييم البدائل التي تتطلع إلى المستقبل.
ولا بد من استيفاء عدد من الشروط من أجل إثبات تأثير الأفكار في صنع القرار (20). أولا، يحتاج الباحث إلى تحديد ما يمكن – ولا يمكن – تفسيره مسبقا بالعوامل المادية وحدها. ثانيا، لابد وأن يكون من الواضح بعد ذلك أن صناع القرار يؤيدون في واقع الأمر مجموعة محددة من الأفكار التي يزعم المرء أنها كانت مؤثرة. وأنا أحدد أي النظرات العالمية الاستراتيجية الكبرى التي ينظر إليها صناع القرار الرئيسيون في إدارة بعينها والتي ترتبط ارتباطا وثيقا بتصنيفات الكتابات السابقة. من المهم الإشارة إلى أن هذا يستند إلى موقف الوزارة من مسائل أوسع نطاقا للاستراتيجية الأمريكية الكبرى، بغض النظر عن موقفها من المسألة النووية الإيرانية، حيث أدعي أن هذه هي الافتراضات الاستراتيجية الكبرى الأوسع التي أدت في نهاية المطاف إلى السياسات المفضلة تجاه البرنامج النووي الإيراني.
والشرط الثالث هو إثبات أن هذه الأفكار أثرت على جوهر مداولات السياسة العامة من خلال آلية ما. ولإثبات ذلك، أستخدم أساليب تتبع العمليات، مستندة إلى مقابلات مع مسؤولين أمريكيين سابقين ومذكرات منشورة. وبالنسبة لكل قرار سياسي رئيسي، أعرض نطاق النقاش السياسي داخل كل إدارة، ومنطق كل جانب، وأبين كيف أن أفكارا إستراتيجية أكثر عمومية استرشدت بها المناقشة السياسية بشأن إيران.
وأخيرا، من الضروري أن نبين أن السياسات المعتمدة التي أدعي أنها متأصلة في الأفكار لا تتطابق ببساطة مع الضغوط المادية التي كانت موجودة في سياق صنع القرار. ويمكن إثبات ذلك بطرق قليلة. أولا، عند مناقشة كل إدارة أدناه، استكشف الانقسامات داخل هيئة صنع القرار. وكل أعضاء الهيئة التداولية معرضون لنفس الضغوط الدولية الشاملة. وإذا كانوا يختلفون رغم ذلك بشأن السياسة المثلى، فإن هذا يشير إلى تأثير وجهات نظرهم الاستراتيجية الأوسع نطاقا في العالم. ثانيا، خلال فترة العشرين عاما تغيرت القيادة عدة مرات، مع ممثلين من جميع المدارس الفكرية المختلفة، وهذا يسمح بتغيير المتغير المستقل. ولو كانت مدارس الفكر قد تغيرت لمرة واحدة فقط بين بوش وأوباما لكان من الأصعب إثبات أن الاختلاف في سياساتهما فيما يتصل بالبرنامج النووي الإيراني كان نتاجا للاختلاف في النظرة العالمية بينهما وليس للظروف الخارجية. وحقيقة أن المدارس الفكرية الممثلة تغيرت للمرة الثانية، بدءا بترامب في عام 2017، تسمح للمرء بتقييم إلى أي مدى كان التحول في السياسة نحو الدبلوماسية التصالحية في عهد أوباما نتاجا حتميا لظروف خارجية أو يعتمد على النظرة العالمية لمدير السياسة الخارجية في ذلك الوقت.
إنشاء خط الأساس المادي
ومن أجل تحديد دور الأفكار بوضوح في تحديد السياسة الأمريكية تجاه إيران، سأتناول أولا الاعتبارات المادية الموضوعية التي تعمل بغض النظر عن المدارس الفكرية الممثلة في الإدارة. بالنسبة لقوة كبيرة مثل الولايات المتحدة، فإن أول عامل مادي يجب أخذه بعين الاعتبار هو حالة البرنامج النووي للخصم. وهنا، يتعين علينا أن نميز بين وجود القدرات النووية والحالة حيث أصبح التسلح وشيكا.
في السيناريو الأول، حيث تنمو القدرات النووية لطرف الانتشار لكن التسليح ليس وشيكا، هناك تكاليف مادية باهظة مرتبطة بأي من المواقف السياسية الأكثر تطرفا: ضربات أو ترتيبات وقائية. لذلك، من المرجح أن تحاول أي إدارة تجنب ملاحقة أي منهما بقدر استطاعتها. ومن شأن الضربات الوقائية أن تكون مغامرة تنطوي على مخاطر كبيرة، حيث تشكل إمكانية انتقام إيران من المنشآت الأمريكية في الشرق الأوسط أو اندلاع مواجهة عسكرية واسعة النطاق تكلفة مادية خطيرة. فضلا عن ذلك فإن تنفيذ مثل هذه العملية تترتب عليه تكاليف خاصة بالفرص لأنها قد تحول الموارد التي يمكن استخدامها بشكل أفضل ضد التهديدات الأوسع نطاقا التي يفرضها المنافسون من الدول الكبرى. وبالتالي، فإن حتى الشخص الميول إلى سياسة المنع بالقوة سيواجه ضغوطا قوية كي لا يتصرف على الفور حتى يصبح البلد المعني على شفا امتلاك سلاح نووي.
ولو كانت مدارس الفكر قد تغيرت لمرة واحدة فقط بين بوش وأوباما لكان من الأصعب إثبات أن الاختلاف في سياساتهما فيما يتصل بالبرنامج النووي الإيراني كان نتاجا للاختلاف في النظرة العالمية بينهما وليس للظروف الخارجية.
وعلى الطرف المقابل من طيف السياسة هناك التوافق، ثم يعقب ذلك تأسيس سياسة ردع مستقرة (في هذه الحالة، نحو إيران نووية). وهذا أيضا يستلزم تكاليف مادية عالية الموضوعية. إن ظهور دولة معادية مسلحة نوويا من شأنه أن يشكل خسارة كبيرة في القوة النسبية لأمريكا ويعوق قدرتها على بسط سلطتها في المنطقة. كما أنه سيرفع أيضا احتمال سعي بلدان إضافية إلى الحصول على أسلحة نووية، وهو احتمال من شأنه أن يخلق مزيدا من الخسائر في القوة المادية النسبية للولايات المتحدة. لذلك، حتى الشخص الميول إلى السكن يواجه ضغوطا مادية قوية لمقاومة هذا السيناريو.
ومن غير المرجح أن تتبنى أي إدارة، بصرف النظر عن نظرتها العالمية الاستراتيجية الكبرى، أي من السياستين المذكورتين أعلاه ما دام المسؤول عن نشر الأسلحة النووية لا “يسارع نحو القنبلة”. ويترك ذلك سياسة تشدد على التدابير القسرية وسياسة تشدد على الدبلوماسية التصالحية، أو على مزيج منهما – وهو خيار يترك تماما للعوامل غير المادية. وبالتالي فإن الأفكار الاستراتيجية التي تهيمن على السلطة التنفيذية للسياسة الخارجية هي التي تحدد أي من هذه السياسات المتوسطة يتم اتباعها.
ولكن في حالة يبدو فيها التسليح وشيكا، يتغير تأثير العوامل المادية. وسوف يضطر صناع القرار السياسي إلى الاختيار بين شن ضربة عسكرية أو استيعاب إيران النووية. ونظرا لأن أي من السيناريوهين ينطوي على تكاليف مادية عالية، فإنه من المستحيل تحديد قيمة أولية يرجح اعتمادها، أو إجراء تقييم موضوعي للتكاليف بشكل مباشر.
وتماشيًا مع نظرية الواقعية الهجومية، يمكن تقديم حجة مادية مفادها أن الولايات المتحدة، باعتبارها قوة عظمى بارزة تتمتع بقدرات عسكرية وقواعد عسكرية واسعة في الخليج العربي، لديها القدرة على شن حملة جوية في إيران، في حين أن إيران تستطيع على الأكثر فرض تكاليف على الأصول العسكرية الأمريكية في المنطقة لكنها لا تستطيع الانتقام بشكل كبير من الأراضي الأمريكية. ومن هذا المنظور، فإن خسارة القوة النسبية التي تفرضها إيران النووية سوف ينظر إليها باعتبارها تفوق المخاطر والتكاليف المرتبطة بضربة عسكرية. ولكن بدلا من ذلك، وتماشيا مع نظرية الواقعية الدفاعية، يمكن تقديم حجة مادية معاكسة مفادها أن حتى إيران المسلحة نوويا لن تشكل تغييرا دراميا في ميزان القوى، نظرا للفارق الهائل بين القوى التقليدية والمسافة الجغرافية الشاسعة بين الولايات المتحدة وإيران. قد يسوق البعض حجة مفادها أن إيران النووية سوف تكون قابلة للردع، وفي هذا السياق فإن المخاطر المترتبة على الشروع في عمل عسكري سوف تكون أعظم كثيرا من المخاطر المادية المترتبة على خسارة القوة النسبية نتيجة لوجود إيران نووية. ويرد موجز لهذا التحليل في الجدول 2.
الجدول 2- خيارات السياسات وما يرتبط بها من اعتبارات مادية
| عندما لا يكون التسليح وشيكا | عندما يكون التسليح وشيكا | |
| ضربة عسكرية وقائية | ضغط مادي قوي ضد | تكاليف مادية عالية، غير حاسمة عند موازنتها مقابل تكاليف الإقامة |
| الإجراءات القسرية: العقوبات، التهديد بالقوة، التخريب | لا توجد قيود مادية واضحة | غير ذي صلة |
| التدابير القانونية/المعيارية: دبلوماسية تصالحية تعمل من خلال مؤسسة دولية | لا توجد قيود مادية واضحة | غير ذي صلة |
| التوفيق والردع الثابت | ضغط مادي قوي ضد | تكاليف مادية عالية، غير حاسمة عند موازنتها مقابل تكاليف الإقامة |
ولم تكن حيازة إيران لأي سلاح نووي في أي وقت من الأوقات في الفترة المعنية تعتبر وشيكة، ومن ثم لم تتبع أي من السياسات المتطرفة – أي الضربات الاستباقية أو الترتيبات الوقائية. ونتيجة لذلك، تحولت الإدارات الأمريكية بين السياسات الأكثر اعتدالا وفقا للآراء العالمية التي كانت مسيطرة في كل إدارة.
وأنتقل الآن إلى جوهر التحليل المقسم حسب الإدارة. وفي كل فترة، أقدم المناقشات التي جرت داخل الجهاز التنفيذي للسياسة الخارجية وأطلع على القرارات والإجراءات الرئيسية التي اتخذت. ثم أتطرق إلى الضغوط المادية المحددة التي كانت قائمة في ذلك الوقت، بغض النظر عن صلاحيات القيادة الوطنية.
بوش وعدم التخصيب في ظل العراق: 2002-2009
مناقشة ونتائج السياسات
كان واضعو السياسات الرئيسيون في إدارة بوش أكثر انسجاما مع الاستراتيجيات الكبرى للتفوق والواقعية. حتى أن بوش ذاته بدأ فترة رئاسته أقرب إلى الواقعية، إلا أنه بعد هجمات الحادي عشر من سبتمبر تحول نحو تبني نموذج التفوق. كان كل من دونالد رامسفيلد وزير الدفاع، وريتشارد تشيني نائب الرئيس، وبول وولفويتز نائب وزير الدفاع من بين صناع القرار الرئيسيين في مجال الأمن القومي في إدارة بوش، وهم أقرب إلى الصدارة، بينما كان كولين باول وزير الخارجية في الولاية الأولى، وكونداليزا رايس وزيرة الخارجية في الولاية الثانية، وروبرت غيتس وزير الدفاع في الولاية الثانية، أقرب إلى الواقعية في توقعاتهم.
إن منشآت التخصيب الإيرانية السرية في نطنز وأراك قد تم الكشف عنها علنًا في آب 2002، مما يجعل برنامج إيران النووي قضية أمنية حاسمة للمرة الأولى. قبل اكتشاف هذه المنشآت، كانت إدارة بوش تعارض البرنامج النووي الإيراني، وضغطت على روسيا لحملها على إحباط دعمها لمنشآت الطاقة النووية الإيرانية. وعلى أية حال، بعد الكشف عن منشآت التخصيب التي لم يكشف عنها، فإن المسألة أخذت مسألة ملحة جديدة، واختلاف وجهات النظر الإستراتيجية داخل الإدارة كانت لها أفضليات مختلفة حول كيفية المضي قدمًا.
وقارن هؤلاء الذين يقيمون في المعسكر الذي يقوده تشيني ورامسفيلد ويدعمهم وولفويتز ونائب وزير الخارجية لشؤون مراقبة الاسلحة والامن الدولي جون بولتون إيران في 2002 بالاتحاد السوفياتي خلال الحرب الباردة. فمن منظورهم، وضعت إيران نفسها كزعيمة لكتلة معارضة لأميركا، والغرب عموما، وكانت تحاول توسيع نفوذها الإقليمي. وسعى القادة لدعم الحركة المنشقة داخل إيران على امل ان تتحول في نهاية المطاف إلى ثورة مضادة شبيهة بتلك التي أدت إلى تفكك الاتحاد السوفياتي. فقد رفضوا المفاوضات المباشرة مع إيران بشأن القضية النووية، ودفعوا باتجاه سياسة قائمة فقط على التدابير القسرية، بما في ذلك العقوبات والاستعداد لاستخدام القوة لمنع إيران من تخصيب اليورانيوم. وقد فكرت هذه المجموعة في استخدام القوة ليس فقط لضرب المنشآت النووية، ولكن أيضا لضرب أهداف من شأنها زعزعة استقرار النظام نفسه.
كما كان الواقعيون في إدارة بوش تحت قيادة باول، ونائب وزير الخارجية ريتشارد أرميتاج، ثم غيتس ينظرون نظرة سلبية للغاية إلى إيران ونواياها. كان باول قد أعرب في مذكراته عن وجهة نظر مفادها أن إيران كانت “نظاما أصوليا يعارضنا بشدة حتى يومنا هذا”. كما اعتبر أرميتاج تصرفات إيران الإقليمية عدوانية. فقد زعم كل من الرجلين أن إيران لا ينبغي أن يسمح لها بامتلاك قدرات تخصيب مستقلة، ولكنه أيضا شعر بأنه لا يوجد ما قد يخسره التعامل مع إيران دبلوماسيا. ولم يرفضوا أيضا فكرة استخدام القوة العسكرية ضد البرنامج في نهاية المطاف، مصرين فقط على ضرورة القيام بذلك في الوقت المناسب. ويقول أرميتاج من المؤكد أننا نستطيع أن نعيد البرنامج النووي المعروف إلى سابق عهده في أي وقت نريده … . لذا، فإنني أود أن أسمح للبرنامج النووي المعروف بأن يصبح أكثر قوة وأن يكلف الإيرانيين أكثر من ذلك بكثير قبل أن أخرج منه أبدا.
وبعد الكشف العلني عن المنشآت السرية في آب 2002، قرر بوش ان الولايات المتحدة لن تتفاوض مع إيران لكن قبل اتخاذ أي إجراء مستقل، سعى إلى إحالة الملف إلى مجلس الامن الدولي.
واتخذ بوش موقفا واضحًا بأنه لا يجب السماح لإيران بالاحتفاظ بأية قدرات تخصيب مستقلة. وفي عام 2002، اتكأ على موقع الصدارة ولم يكن على استعداد حتى للقبول بالدخول في مفاوضات. كان يعتقد أن رفض إيران المستمر للعروض الأوروبية بدعم برنامج الطاقة المدنية الإيراني في مقابل وقف التخصيب كان يعني أن “إيران كانت تقوم بتخصيب اليورانيوم لاستخدامه في القنبلة”. وباعتبارها مستشارة الأمن القومي في الفترة الأولى، انجذبت رايس في البداية إلى موقف ملاحقة الإكراه بلا هوادة ضد إيران، ولكنها في نهاية المطاف تبنت النهج الواقعي.
وبعد الكشف العلني عن المنشآت السرية في آب 2002، قرر بوش ان الولايات المتحدة لن تتفاوض مع إيران لكن قبل اتخاذ أي إجراء مستقل، سعى إلى إحالة الملف إلى مجلس الامن الدولي. في تشرين الأول 2003، حصلت المملكة المتحدة وفرنسا وألمانيا، المعروفة باسم “الاتحاد الأوروبي 3″، على موافقة إيران على تعليق التخصيب مؤقتا وتوقيع البروتوكول الإضافي “لمعاهدة عدم الانتشار”. في رأي رايس، ليس لدى إيران حاجة مشروعة لتخصيب اليورانيوم وإعادة معالجته، لكنها اعتقدت أيضا أنه ينبغي منحها وسيلة لحفظ ماء وجهها للخروج من الأزمة من خلال توفير طريق للطاقة النووية المدنية.
وبحلول عام 2005، شعرت رايس بأن عدم تحقيق النجاح في العراق قد أظهر زيف إستراتيجية الأولوية بشكل عام، وأن رفض أمريكا المطلق للمشاركة في المفاوضات مع إيران قد ترك واشنطن في طريق مسدود. الآن وزيرة الخارجية، قررت أنه من أجل بناء نظام عقوبات قوي، فإن قرار مجلس الأمن الدولي ضروري. الا انها لن تؤيد الدخول في مفاوضات طالما ان إيران تواصل تخصيب اليورانيوم.
وبانضمامه إلى إدارة بوش في عام 2006، كان غيتس الرجل الواقعي الأكثر حذرا في إدارة السياسة الخارجية. فقد وافق على أن إيران “تشكل تهديدا ضخما لاستقرار المنطقة بالكامل”، ولكنه كان الصوت الأقوى للاعتدال، وزعم ضرورة رفع سقف استخدام القوة ضد إيران إلى حد كبير، لأنه شعر بأن الولايات المتحدة، في حين كانت تشارك في العراق وأفغانستان، لا يمكنها أن تطلق صراعا آخر.
وبحلول منتصف عام 2006 كان بوش أيضا قد أصبح أكثر اعتدالا في موقفه من النهج الواقعي وكان على استعداد لمشاركة أميركا في المحادثات شريطة أن توافق إيران أولا على تعليق برنامجها لتخصيب اليورانيوم. ولم يشطب بالقوة، ولكنه شعر بأن ذلك لم يكن ضروريا بعد. لم يكن تشيني ورامسفيلد متحمسين إزاء هذا التحول، ولكنهما لم يدفعا أيضا ضد هذا التحول. كما أصدر بوش تعليماته إلى وكالة الاستخبارات المركزية ووزارة الدفاع لتسريع الخطط الرامية إلى اتخاذ إجراءات سرية تهدف إلى تأخير قدرات إيران. إن نائب مستشار الأمن القومي إليوت أبرامز على يقين من أن بوش كان ليتخذ إجراءات عسكرية في سيناريو يشار إليه بـ”الهروب”، حيث بدأت إيران في اتخاذ الخطوات النهائية اللازمة لامتلاك رأس حربي نووي.
وفي الوقت نفسه، كانت الولايات المتحدة تتبع قرارًا من مجلس الأمن الدولي يضع العقوبات واستخدام القوة على الطاولة، لكن تبين أن هذا أمر غير قابل للتحقيق. وفي نهاية المطاف، دعا قرارا مجلس الأمن اللذان تم تبنيهما إيران إلى إنهاء تخصيب اليورانيوم ووضعا عقوبات محدودة للغاية، مع التركيز على برنامج الصواريخ الإيراني وموجودات الأفراد المرتبطين بالبرنامج. لم تدع القرارات إلى استخدام القوة، ولم تشكل العقوبات محاولة لممارسة ضغوط خطيرة على اقتصاد إيران ككل. لكن، وبموازاة مسار الأمم المتحدة، بدأت إدارة بوش في عام 2006 بفرض عقوبات أحادية الجانب على إيران من خلال وزارة الخزانة الأمريكية. واستهدفت العقوبات البنوك الإيرانية والشركات الدولية التي كانت تتعامل مع إيران. ولإظهار الطبيعة القسرية لهذا المشروع، كانت هذه المبادرة تهدف منذ البداية إلى تجاوز عقوبات الأمم المتحدة، وسعت إلى ممارسة أقصى قدر من الضغط على الاقتصاد الإيراني ككل.
في السنة الأخيرة من ولاية بوش الثانية، فرضت الولايات المتحدة عقوبات إضافية من طرف واحد على إيران من خلال وزارة الخزانة وأوامر تنفيذية بهدف الضغط على إيران للاختيار بين تعليق أنشطتها النووية ومواجهة مزيد من العزلة الاقتصادية. كما واصلت الإدارة الأمريكية دعم الحركة الإيرانية المنشقة. وبحلول عام 2008، كانت إيران قد بدأت في إنتاج كميات صغيرة من اليورانيوم المخصب ولم تكن الإدارة مستعدة لقبول هذا النشاط. ولكن رغم أن بوش لن يرفض ضربة عسكرية من يده، ورغم استمراره في تشجيع التخطيط لمثل هذا السيناريو، فإنه لا يرى أن الموقف ملح إلى الحد الذي يبرر القيام بعمل عسكري.
العوامل المادية
على الرغم من أن الولايات المتحدة كانت القوة العظمى الأبرز خلال إدارتي بوش، وبالتأكيد كانت لديها القدرات والإرادة للقيام بعمل عسكري ضد إيران، إلا أن عددا من العوامل عملت ضد متابعة هذا المسار في البداية.
الأولى كانت أنه، في تشرين الأول 2003، بعد حوالي سنة من تعرض منشآت التخصيب الإيرانية، وافقت إيران على تأجيل إنتاج اليورانيوم المخصب. وقد أدى هذا إلى تراجع الشعور بالإلحاح الذي يحيط بهذه القضية، وسمح للولايات المتحدة بأن تدع الاتحاد الأوروبي الثالث يتولى القيادة. وعلى الرغم من أن الإدارة الأمريكية تبنت مبدأ انفراديا بشكل عام، نظرا إلى عدم الاستعجال الذي تفضله لضمان اتخاذ قرارات من مجلس الأمن ضد البرنامج قبل استخدام القوة. طالما أن الإدارة تعتقد أن نافذة استخدامها للقوة ضد المرافق لم تكن على وشك الإغلاق، فقد حسبت أن قدرات أمريكا على اتخاذ تدابير عسكرية كبيرة بما يكفي لتمكينها من المضي قدما في اقتراحات اللجوء إلى مجلس الأمن الدولي قبل اتخاذ إجراء. كما كان هناك أمل أيضا في أن الحركة المنشقة في إيران قد تحدث تغييرًا داخليًا بالفعل، خاصة إذا تلقت مساعدة من الولايات المتحدة.
أما العامل الخارجي الثاني الذي ضغط على إدارة بوش كي لا تختار القيام بعمل عسكري فوري، فهو أنه بحلول الوقت الذي أصبح فيه حجم المنشآت الإيرانية السرية واضحا في العام 2002، كانت الولايات المتحدة قد نشرت في أفغانستان وقررت بالفعل متابعة الحرب في العراق. من المؤكد أنه كان من الممكن توفير الموارد العسكرية اللازمة لضربة على المنشآت النووية الإيرانية، لكن اهتمام الإدارة وأولوياتها لم تكن مركزة على إيران. خلال ولاية بوش الثانية، ظل العراق محط اهتمامه الأساسي، كما أن الشعور المتزايد بالإرهاق من الحرب جعل من الصعب عليه بشكل متزايد أن يقبل البدء في مواجهة مع إيران.
وهذا يفسر لماذا عدلت الإدارة الأمريكية موقفها في عام 2006 وأصبحت على استعداد للدخول في مفاوضات إذا ما أوفت إيران بشرط تعليق التخصيب. لكن، على الرغم من هذا التغيير في المقاربة، كان استعداد الإدارة للتفاوض مرتبطا بشرط مسبق، كما أنها شرعت في فرض عقوبات مباشرة وأعمال تخريب سرية في موازاة ذلك، ما جعل هذه السياسة قسرية أساسا. إن الحرب الجارية في العراق، على الرغم من القيود الهائلة على الموارد، لم تكن ساحقة إلى الحد الذي يجعلها تسبق التحول إلى التدابير الدبلوماسية التصالحية، ولم تجعل قبول قدرات التخصيب الإيرانية أمرا حتميا. وعلى الرغم من القيود المادية، لا تزال هناك مجموعة من السياسات العملية مفتوحة، بما في ذلك السياسات القسرية والتوفيقية. لقد كانت الافتراضات الإستراتيجية الكبرى هي التي قادت إدارة بوش إلى الاحتفاظ بنهج قسري في الأساس.
أوباما ينتقل إلى التواصل والمسار المزدوج والتسوية2016-2009:
كان صناع السياسة الخارجية الرئيسيون في إدارة أوباما أكثر توافقا مع وجهات النظر الاستراتيجية الكبرى للعالمية الحازمة والتقدمية، في حين كان أوباما نفسه أكثر في معسكر الثانية. ففي إطار ولايتي إدارته، كانت وزيرة الخارجية هيلاري كلينتون، ومستشارة الأمن القومي توم دونيلون، ومنسق البيت الأبيض للحد من التسلح وأسلحة الدمار الشامل جاري سامور، ووزير الدفاع ليون بانيتا، والمساعد الخاص للرئيس في مجلس الأمن القومي دينيس روس، أكثر تمثيلا للقومية الحازمة. وكان وزير الخارجية جون كيري، ونائب مستشار الأمن القومي للاتصالات الاستراتيجية وكتابة الخطب بين رودس، والسفير لدى الأمم المتحدة سامانثا باور، ونائب مستشار الأمن القومي دينيس ماكدونو، ومستشارة الأمن القومي سوزان رايس، أقرب إلى النزعة الدولية التقدمية. وفيما يتعلق بالسياسة الإيرانية، ظهر العالميون العنيدون كمسيطرين في الفترة الأولى، في حين أصبح المعسكر التقدمي الدولي هو الذي حدد اللهجة خلال الفترة الثانية.
النقاش والسياسة في ولاية أوباما الأولى
أثناء حملته الانتخابية لولايته الأولى، دعا أوباما إلى المشاركة المباشرة مع أعلى مستويات القيادة الإيرانية. وعلى الرغم من أنه كان يدرك أن مبادراته تجاه إيران قد لا تؤدي إلى أي تغيير في العلاقة، إلا أنه كان يؤمن بإمكانية أن تحقق هذه المبادرات التأثير المرغوب، ولذلك شعر بأنه ملزم بتقديم محاولة حقيقية للتواصل. وكان الأمل في التقارب مدعوما بقوة من قبل أقرب مستشاريه في المعسكر التقدمي العالمي، بما في ذلك رودس، ومكدونا، وبور، ورايس، الذين شعروا جميعا بأنه لابد من محاكمته قبل تنفيذ أي تدابير قسرية. كان أوباما يأمل في ألا تسمح علاقة أكثر تعاونا مع إيران للولايات المتحدة بالتحول بعيدا عن الشرق الأوسط وحسب، بل يمكن أن تؤدي أيضا إلى المزيد من الاستقرار في المنطقة وأن تعمل على مواجهة الجماعات السنية المتطرفة مثل القاعدة، ولاحقا تنظيم “الدولة الإسلامية”.
خلال الأشهر الأولى من توليه منصبه، كتب أوباما أربع رسائل إلى المرشد الأعلى الإيراني علي خامنئي لإبلاغه عن التغيير في نهجه، مؤكدا أن الولايات المتحدة لا تسعى إلى تغيير النظام في إيران، مشيرا إلى استعدادها للتفاوض بشأن القضية النووية. وفي أواخر عام 2009، دعمت الإدارة الأمريكية مبادرة قام بها السيناتور جون كيري آنذاك لزيارة طهران لإجراء حوار، لكن إيران لم تستجب. كانت هذه الخطوات محاولة حقيقية لتبني موقف تصالحي وتجنب استخدام أي خطاب تهديد ضد إيران.
بحلول نهاية عام 2009، أعاد أوباما تقييم نهجه وقرر أنه بات بوسعه الآن أن يمارس الضغوط الاقتصادية لأن استعداده للانخراط بشكل إيجابي كان موضع رفض.
في المقابل، اعتقد الحازمون في إدارة أوباما، أن إيران عازمة على الحصول على أسلحة نووية، ولذلك اعتبروا أنه يجب ممارسة ضغوط أمريكية لمنع حدوث ذلك. فقد كانوا متشككين للغاية في إمكانية حدوث تغيير كبير في العلاقة مع إيران في ظل النظام الحالي. وأعربت كلينتون عن شكها في فكرة المشاركة المباشرة خلال حملتها الانتخابية، محذرة من أنها تخاطر برفع مكانة إيران الدولية. وقد سار المؤمنون بحزم مع مبادرة التواصل لأنهم فهموا أنه من أجل زيادة الضغط على إيران، ستحتاج أمريكا إلى تعاون من القوى الأخرى، وأن التوعية هي وسيلة لإثبات أن الإدارة قد منحت فرصة لنهج أكثر ملاءمة. ولكن، على النقيض من موقف بوش، كان المؤيدون الدوليون على استعداد لإجراء اتصال دبلوماسي مباشر مع إيران دون شروط مسبقة. وفي آب 2009، اتفق كلينتون ووزير الخارجية الروسي سيرغي لافروف على تزويد إيران بمخزون مضمون من اليورانيوم المخصب لمحطة توليد الطاقة الكهربائية الايرانية ومنشأتها البحثية، في إطار اتفاق شامل تلتزم إيران بموجبه بقرارات مجلس الامن الدولي من خلال التخلي عن جميع نشاطات التخصيب التي تقوم بها. ولكن القيادة الإيرانية سارعت إلى رفض هذا الترتيب.
بحلول نهاية عام 2009، أعاد أوباما تقييم نهجه وقرر أنه بات بوسعه الآن أن يمارس الضغوط الاقتصادية لأن استعداده للانخراط بشكل إيجابي كان موضع رفض. وفي حين أن أوباما، في عامه الأول في منصبه، قد حول السياسة الأمريكية بقوة في اتجاه الدبلوماسية التصالحية، بحلول بداية عام 2010، مع احتفاظه بنفس الموقف التصالحي الأساسي، فإنه كان الآن على استعداد لاتباع قرار من مجلس الأمن يدعو إلى فرض عقوبات أقوى بهدف دفع إيران إلى طاولة المفاوضات، وهو ما يسمى بنهج “المسار المزدوج”. ومن نواح كثيرة، جعل نهج المسار المزدوج سياسة الولايات المتحدة تتماشى مع سياسة بوش خلال فترة ولايته الثانية. ولكن هذه المرة لم تكن هناك شروط مسبقة للدخول في المفاوضات، وكان هناك تحول خطابي قوي بعيدا عن أي إشارة إلى تغيير النظام.
وسعى أوباما خلال ولايته الأولى إلى دعم قرارات مجلس الأمن الدولي السابقة التي حظرت أي منشآت لتخصيب اليورانيوم على الأراضي الإيرانية. وفي الوقت نفسه، قدرت الإدارة أنه سيكون من الضروري في نهاية المطاف التخلي عن نوع من القدرة المحدودة على التخصيب. وقد تصور سامور قدرة تخصيب رمزية “متحف أجهزة الطرد المركزي” في موقع واحد يمكن أن يخضع للتفتيش – يمكن تقديمها كتنازل لحفظ ماء الوجه. وبشكل مماثل، تصور روس أن هذه القدرة الرمزية سوف تقدم في نهاية المطاف في المراحل النهائية من المفاوضات، كتنازل عن إبرام صفقة، ولكن بالتأكيد ليس في البداية كوسيلة لحمل إيران على الجلوس إلى الطاولة. ويعتقد روس أنه إذا كانت إيران مستعدة لإغلاق جميع بنيتها التحتية الأخرى الخاصة بتخصيب اليورانيوم، فإن هذا من شأنه أن يثبت أنها لم تعد تسعى بنشاط لامتلاك الأسلحة، وبالتالي يمكن التسامح مع السماح بقدرة تخصيب رمزية في منشأة واحدة.
وفي حزيران 2010، تم اعتماد قرار جديد من مجلس الأمن الدولي يفرض عقوبات إضافية على المعاملات المالية الإيرانية، ويحظر بيع الأسلحة أو أي تكنولوجيا ذات استخدام مزدوج إلى إيران، ويفتح الباب أمام فرض عقوبات أكثر من جانب الولايات المتحدة ودول أخرى. كما طلب أوباما من وزارة الخزانة الاستمرار في تطوير عقوبات مباشرة، وفرض عقوبات إضافية على الصناعة البتروكيميائية الإيرانية في كانون الأول 2011.
استمرت الجهود الرامية لبناء نظام عقوبات الاقتصاد الكلي في التقدم خلال عام 2012، على الرغم من أن إدارة أوباما لم تكن هي التي اقترحت جميع العقوبات الأمريكية. وقد اتخذت مجموعة من المشرعين المبادرة لزيادة الضغط على إيران من خلال إقرار قانون العقوبات والمساءلة وسحب الاستثمارات الشامل لإيران في عام 2010. وقد تجاوز ذلك الإجراءات السابقة من خلال فرض عقوبات ثانوية: وسوف تقوم الولايات المتحدة الآن بفرض عقوبات على أي جهة تتعامل مع الشركة الإيرانية المستهدفة. وفي تموز 2012، أقر مجلس الشيوخ قانونا يعزز العقوبات على صادرات النفط الإيرانية بإدراج البنك المركزي الإيراني على القائمة السوداء، والذي تتم من خلاله معالجة معاملات النفط الأجنبية الخاصة به. وكان الإجراء الثالث من جانب واحد الذي تقدم به الكونجرس هو البدء في الضغط علنا على الاتحاد الأوروبي لطرد إيران من شبكة الدفع السريع التي تعالج المعاملات الدولية. وقد فعلت ذلك من خلال صياغة تشريع في شباط 2012 ينص على فرض عقوبات على “سويفت” إذا لم تطرد إيران. وكان المشرعون والخبراء المستقلون الذين وقفوا وراء هذه المبادرات يؤمنون بشدة باتخاذ تدابير قسرية، معتبرين أنه ينبغي رفع الضغوط على الاقتصاد الإيراني إلى أقصى حد والحفاظ عليها هناك إلى حين التوصل إلى اتفاق مرضٍ.
وفي حين كان الوكلاء الدوليون في الإدارة ميالين إلى فرض أقصى قدر من الضغوط الاقتصادية، كان الجناح التقدمي الذي أكد على الدبلوماسية التصالحية قلقا من أن يؤدي الإفراط في الضغط الاقتصادي إلى تقويض احتمالات التوصل إلى حل تفاوضي. وفي وجهة النظر التصالحية، كان قدر معين من الضغوط ضروريا لإقناع إيران بالجلوس إلى طاولة المفاوضات، ولكن لا ينبغي أن يكون الهدف تدمير الاقتصاد الإيراني، كما كان المقصود من العقوبات النفطية والرفض السريع. ووفقا لهذا الرأي أيضا، فبمجرد أن تكون إيران على استعداد للتفاوض، فإن رفع الضغوط إلى مستويات أعلى سوف يرقى إلى مستوى المواجهة، وهو ما من شأنه أن يقوض روح المفاوضات، ويدفع إيران إلى وقف المحادثات، ويحول دون إمكانية تحسين العلاقات في وقت لاحق. فبالنسبة لهم، اعتبرت العقوبات وسيلة لحمل إيران على التفاوض أكثر من كونها أداة لانتزاع تنازلات في سياق المفاوضات.
وخلال هذه الفترة أصر أوباما علنا على أنه لم يتورع عن استخدام القوة لمنع إيران من الحصول على أسلحة نووية. بل إنه وجه وزارة الدفاع إلى التأكد من أنه يتمتع بالقدرة على استخدام الوسائل العسكرية، وهذا يعني تطوير “مخترق الذخيرة الضخم”، الذي وفر خيارا لضرب منشأة التخصيب تحت الأرض في فوردو. كما احتفظ أوباما بحاملتي طائرات في الخليج العربي كردع وإظهار للعزيمة الأمريكية، لكنه لم يوضح بوضوح ما سيكون عليه رد الفعل الأمريكي في حالة حدوث اختراق نووي. وبالفعل، كان هناك خلاف داخلي حول ما ينبغي على واشنطن القيام به في مثل هذا السيناريو.
مناظرة وسياسة أوباما في ولايته الثانية
بعد إعادة انتخاب أوباما، تغير توازن وجهات النظر الاستراتيجية المتنافسة الممثلة في المسؤول التنفيذي للسياسة الخارجية. وتولى كيري منصب وزير الخارجية خلفا لكلينتون، وتولت سوزان رايس منصب مستشار الأمن القومي من دونيلون في حزيران 2013، ثم غادر سامور عام 2013، وغادر روس البلاد في مطلع 2012. وأدى هذا التغيير في الموظفين إلى تقليص نفوذ العقائديين الحازمين الذين كانوا مهيمنين على صياغة السياسة الأمريكية تجاه إيران في الفترة الأولى، كما زاد من نفوذ العلمانيين التقدميين.
وبدا للإدارة الأمريكية أن المواجهة مع إيران أصبحت حتمية. فقد فرضت أشد العقوبات الاقتصادية التي فرضت على أي دولة في العالم على إيران ومع ذلك بدت غير راغبة في التفاوض أو التسوية بأي شكل كبير، واستمرت قدراتها النووية في النمو. وبعد إعادة انتخابه، بدأ أوباما النظر في محاولة كسر الجمود من خلال الإشارة إلى إيران مقدما بأن الولايات المتحدة سوف تكون على استعداد للموافقة على احتفاظ إيران بقدرات تخصيب محدودة (بمختلف القيود)، في حين تمنع أيضا فرض أي عقوبات إضافية. وقد أيد ذلك رودس، ومكدونا، والمساعد الخاص للرئيس بونيت تالوار في مجلس الأمن القومي، وريتشارد ابن شوب مدير شؤون إيران في مجلس الأمن القومي. وبمجرد دخول كيري إلى منصبه في أوائل عام 2013، أصبح الصوت المهيمن يحتج بقوة على التنازل عن التخصيب المحدود مقدما من أجل تجنب البديل، الذي اعتبر أنه يؤدي حتمًا إلى صراع عسكري.
ومن ناحية أخرى، كان سامور ودونيلون متشككين وعبّرا عن المشاكل التي تصورانها في القيام بمثل هذا التحرك، كما فعلت كلينتون قبل أن تترك منصبها وزيرة للخارجية. وكان دونلون وروس يريدان رؤية مزيد من المؤشرات على ان إيران كانت جادة قبل التحدث عن التخصيب. وكانوا قلقين من أن إيران، بمجرد ذكر التخصيب، سوف تستفيد منه وتطالب بالمزيد من التنازلات. كما كانت كلينتون متشككة في أن إيران مهتمة جديا بالتفاوض على اتفاق، وكانت قلقة من أن الابتعاد عن نهج المسار المزدوج نحو اعتماد أقوى على الدبلوماسية التصالحية سيجعل الولايات المتحدة تبدو أكثر حرصا على التوصل إلى اتفاق.
وهناك تقييمات متباينة حول عدد من القضايا، وهي تتعلق بالنهج المحتملة تجاه البرنامج النووي الإيراني. فقد شعر أنصار النزعة الدولية الحازمة أنه من السابق لأوانه الاستنتاج بأن الضغوط الاقتصادية لن تدفع إيران إلى تعديل موقفها. ولم تطبق أخطر العقوبات إلا في عام 2012، ولا شك في أن لها أثرا مدمرا على الاقتصاد الإيراني. وقدرا انه من الممكن الابقاء على العقوبات الدولية لفترة اطول وان الولايات المتحدة بإمكانها الابقاء على عقوباتها من جانب واحد دون موافقة الحكومات الاجنبية. وعلى هذا فهم يرون أنه لم يكن هناك ضرورة ملحة لكسر الجمود. كما رأى الجناح الحازم أن السبب الوحيد الذي قد يدفع إيران إلى الموافقة على التفاوض هو العقوبات المدمرة. لذلك، لا ينبغي على واشنطن أن تشعر بالقلق من انسحاب طهران من المفاوضات، لأن الضغط هو الذي كان سيجلبها إلى هناك في المقام الأول. كان هذا الفصيل في الإدارة الأمريكية يعتقد أن الولايات المتحدة لها اليد العليا وأن إيران هي التي تحتاج إلى المفاوضات أكثر من أميركا. بإمكان المفاوضين الأمريكيين استغلال الرغبة في الكونغرس بفرض عقوبات أكبر كوسيلة لانتزاع تنازلات من إيران ومن دون الاضطرار إلى تغيير أي مواقف أمريكية جوهرية. كما اقتنع المؤيدون السابقون بأن نوايا إيران لم تتوقف أبدا عن تحقيق الأسلحة النووية وأنها لن تحد من هذا الهدف إلا نتيجة للضغوط.
وبمجرد دخول كيري إلى منصبه في أوائل عام 2013، أصبح الصوت المهيمن يحتج بقوة على التنازل عن التخصيب المحدود مقدما من أجل تجنب البديل، الذي اعتبر أنه يؤدي حتما إلى صراع عسكري.
وقد أجرى التقدميون تقييمًا مختلفًا لكل النقاط المذكورة أعلاه، بقيادة كيري، وهذا هو الرأي الذي أصبح مسيطرا على الإدارة في عام 2013. ورأت هذه المجموعة أن الولايات المتحدة تخضع لقيود زمنية كبيرة لأن نظام الجزاءات الدولية يمتد إلى حدوده ولا يمكن الحفاظ عليه بفعالية لفترة أطول بكثير. وخلصوا إلى أنه يتعين على الولايات المتحدة أن تتصرف بينما تكون الضغوط في أقصى قوتها من خلال بذل جهود متجددة في إطار دبلوماسية تصالحية. كما رأوا أن موقف الثراء الصفري غير معقول، وأن الدول الخمس الدائمة العضوية في مجلس الأمن بالإضافة إلى ألمانيا (المعروفة باسم مجموعة 5+1) تعتقد بالفعل أن الاستنتاج الذي تم التوصل إليه هو أن إيران ستحتفظ ببعض منشآت التخصيب الخاصة بها. وفيما يتعلق باحتمال قيام عمل عسكري أمريكي، تمثلت وجهة النظر التقدمية في أنه لو ردت إيران، فإنها ستؤدي حتما إلى حرب إقليمية واسعة النطاق. لقد شعر أوباما وكيري بأن واجبهما يملي عليهما أن يثبتا أن هذه القضية يمكن حلها من خلال الدبلوماسية ومن دون قوة.
كما كان لدى المجموعة التقدمية فهم بديل لنوايا إيران وكيفية إجراء المفاوضات، بمجرد بدء المفاوضات. كان هذا الفصيل يعتقد أنه من الملح أن تحرز الولايات المتحدة تقدما دبلوماسيا ويعتبر أن إيران أكثر استعدادا من قطع الاتصال. وبالتالي، فقد شعروا بأن العقوبات هي الأفضل استخداما لحث إيران على الجلوس إلى طاولة المفاوضات، ولكن بمجرد وصولها إلى هناك، فإن إضافة المزيد من الضغوط سيكون لها نتائج عكسية وعدائية وسيدفع إيران إلى الانسحاب.
بالإضافة إلى ذلك، كان لدى كيري، وبدرجة أقل قليلا أوباما نفسه، نظرة متفائلة إلى إمكانية حدوث تغيير أكثر جوهرية في العلاقات الأمريكية الإيرانية قد يطرأ بعد تسوية القضية النووية. لم يعتقد أي من الرجلين أن هذا أمر حتمي، ومع ذلك فقد شعرا أن ذلك احتمال وارد. وقد عزز هذا الأمل تصميمهم على التوصل إلى اتفاق دبلوماسي. ويصف المفاوض ويندي شيرمان هذا الشعور عندما تأمل في المفاوضات التي جرت في نهاية المطاف بين عامي 2013 و2014: “إن أهم جوانب الاتفاق مع إيران كانت المبادئ العليا التي سعينا إليها وإعادة تصور العالم الذي أحتاج إليه لتحقيق الاتفاق … . لقد كانت راسية برغبة مشتركة في صنع السلام.”
وأخيرا، لم يكن الدوليون التقدميون مقتنعين على الإطلاق بأن إيران عازمة على الحصول على أسلحة نووية. لقد أدرك الجميع أن إيران، قبل عام 2003، كانت قد اتخذت خطوات لتطوير الأسلحة. ولكن قيل إن إيران قد وضعت هذه الخطط جانبا منذ ذلك الحين، ولم يكن من المؤكد أن تعود إليها. ومن ثم، فقد خلص خبراء الاقتصاد التقدميون في الإدارة إلى أن الولايات المتحدة لابد وأن تمتنع عن التصرف على النحو الذي قد يدفع إيران إلى اتخاذ القرار فعليا باستخدام الأسلحة النووية.
وفي كانون الثاني 2012، قام كيري (الذي كان لا يزال عضوا في مجلس الشيوخ في ذلك الوقت) برحلة إلى عمان لاستكشاف إمكانات مسار تفاوضي مباشر. وتجاوز موقف البيت الأبيض بالإشارة إلى إيران، عبر عمان، بأن أمريكا ستكون على استعداد لقبول أن تمتلك إيران قدرا من القدرة على التخصيب. ذكر رودس لاحقا: “لقد كان كيري يتحدث عن أمور جوهرية مع العمانيين … . كنا حريصين جدا على أن نوضح أننا لم نتخذ مواقف تفاوضية … . وكان كيري في واقع الأمر، بصفته غير الرسمية، يطرح مقترحات معممة ويتحدث عن أمور مثل التخصيب. وفي تموز 2012، أرسل مستشار الأمن القومي لنائب الرئيس جيك سوليفان وتالور إلى عمان لمواصلة استكشاف هذا المجال، ولكن صدرت تعليمات لهما بعدم إبداء أي مرونة بشأن مسألة التخصيب. وقد عاد هؤلاء مع انطباع بأن إيران ليست مستعدة بعد للانخراط بجدية.
وبعد إعادة انتخابه، سعى أوباما إلى كسر الجمود من خلال العمل عبر القناة العمانية. ويروي نائب وزير الخارجية الأميركي ويليام بيرنز أنه في شباط 2013 صدرت له توجيهات بإبلاغ الإيرانيين “بأنهم إذا كانوا على استعداد لقبول القيود المحكمة الطويلة الأجل المفروضة على برنامجهم النووي، مع ترتيبات التحقق والمراقبة الصارمة، فسوف نكون على استعداد لاستكشاف إمكانية وضع برنامج تخصيب محلي محدود كجزء من اتفاق شامل”. وقد تم تسليم الرسالة رسميا لأول مرة في آذار 2013، ولكنها لم تؤد إلى إنجاز فوري. ومع ذلك، بعد انتخاب حسن روحاني رئيسا في ذلك الصيف، أبدى اهتماما بمتابعة المفاوضات. كانت إدارة أوباما تنظر إلى روحاني باعتباره زعيما إيرانيا معتدلا مهتما بالتوصل إلى اتفاق. فقد كان يعتقد أن على أمريكا تخفيف العقوبات من أجل تعزيز مكانة روحاني محليا، الأمر الذي سيسهل عليه تقديم تنازلات.
في تشرين الثاني 2013، وقعت دول مجموعة “5+1” وإيران على الاتفاق المؤقت لخطة العمل المشتركة. وطبقا للاتفاق فان إيران لن تقدم برنامجها لمدة ستة أشهر وسوف تسمح بعمليات تفتيش جديدة في مقابل الافراج عن بعض الاموال الايرانية التي جمدتها العقوبات. ولقد اشترطت الخطة أن يسمح لإيران في الأمد البعيد بالحصول على قدر معين من قدرات التخصيب في مقابل عمليات تفتيش أكثر إحكاما. وبالنسبة لأوباما، كانت خطة العمل المشتركة بمثابة وسيلة لاستكشاف مسار المصالحة في حين تركت إمكانية العودة إلى الضغوط مفتوحة. وعلى الرغم من أن معظم العقوبات بقيت سارية المفعول، إلا أن واشنطن تحولت في هذه المرحلة إلى التأكيد على سياسة تصالحية، ورأت أن أي ضغوط إضافية تؤدي إلى نتائج عكسية.
وكان التخويل الرئيسي الوحيد الذي قدمته الولايات المتحدة في التوقيع على الاتفاق المؤقت هو السماح بقدرات تخصيب صغيرة في مقابل عمليات تفتيش أقوى. وهكذا، عندما بدأت المفاوضات للتوصل إلى اتفاق شامل، كانت أمريكا لا تزال تطالب بإغلاق منشأة تحت الأرض في فوردو ومفاعل الماء الثقيل في آراك، ولم تكن على استعداد لرفع القيود المفروضة على تطوير الصواريخ الباليستية وتجارة الأسلحة مع إيران بموجب قرارات مجلس الأمن الدولي. ومع تقدم المفاوضات على مدى العام المقبل، كان الخلاف الرئيسي يكمن في حجم قدرات التخصيب التي كانت لتبقى في إيران. واعتبرت واشنطن قبولها لبرنامج تخصيب اليورانيوم على نطاق صغير تنازلا كبيرا، وتوقعت ان تخفض إيران بشكل كبير عدد أجهزة الطرد المركزي التي بحوزتها في المقابل. وطالبت الولايات المتحدة بحد أقصى 500 جهاز للطرد المركزي، في حين لم يوافق وزير الخارجية الإيراني محمد جواد ظريف على أي شيء أقل من 9000. وبحلول تشرين الثاني 2014، وافقت أمريكا على 1500 جهاز للطرد المركزي، ولكن المفاوضات ظلت في مأزق. وكان موقف خامنئي أن إيران لا تستطيع أن تقبل مجرد “صناعة نووية مزينة ورسومية”. ولكن قدرة التخصيب الرمزية كانت على وجه التحديد ما تصورته الولايات المتحدة عندما عرضت استكشاف فكرة التخصيب المحدود في عام 2013.
لا شك أن أوباما كان حريصا على تحديد ما قد يرغب في التنازل عنه، ولكن من أجل الإبقاء على هذه العملية مستمرة، فقد أعيدت صياغة الهدف المقبول الآن باعتباره تمديد الوقت اللازم لإيران لجمع القدر اللازم من الوقود لإنتاج رأس حربي إلى عام واحد على الأقل في حين يعمل على تعظيم قدرة المفتشين على الوصول إلى المواقع. وتعني إعادة تعريف هذا الخط السفلي أن الولايات المتحدة وافقت على احتفاظ إيران ببنية أساسية لتخصيب اليورانيوم على نطاق واسع – وليس مجرد بنية رمزية – طالما أن عمليات التفتيش والقيود الأخرى تضمن عدم إمكانية إقدامها على التسلح في أقل من عام.
وقد حدد الاتفاق النهائي، المعروف باسم خطة العمل الشاملة المشتركة، قدرة إيران على الاحتفاظ ب 5060 جهاز طرد مركزي لعشر سنوات، كما حدد مخزونها من اليورانيوم المنخفض التخصيب ب 300 كيلوغرام لمدة 15 عاما. ومن جانبها، تعهدت إيران بعدم بناء أي منشآت جديدة لتخصيب اليورانيوم. واعترفت الولايات المتحدة بانه لن يتم اغلاق منشأة تحت الارض في فوردو ، ولكن أجهزة الطرد المركزي ستبقى في مكانها ويمكن استخدامها لأغراض البحث والتطوير وليس لتخصيب اليورانيوم. وسيظل مرفق آراك أيضا ولكنه سيعاد تصميمه بحيث يحول دون استخدامه لإنتاج البلوتونيوم المستخدم في صنع الأسلحة. ووافقت إيران على القيام بعمليات تفتيش مختلفة لضمان الشروط المذكورة. وقد سمح ذلك للفريق الأمريكي بتحقيق هدفه المتمثل في الحد من فترة خروج إيران من الخدمة لمدة عام واحد، وضمن هذا الحد على مدى السنوات العشر المقبلة.
العوامل المادية
ما الذي تغير جوهريا بالنسبة للولايات المتحدة بين إدارة بوش وإدارة أوباما، وما الذي قد يفسر هذا التغيير في التوجهات نحو إيران؟ لم يتغير الوضع المادي الأساسي للولايات المتحدة من حيث هيمنة السلطة في النظام العالمي بشكل ملحوظ بين ولاية بوش الثانية وولاية أوباما الأولى. وعلى غرار بوش، كان أوباما يمتلك كل القوة الأميركية الصارمة، وكان من الواضح لجميع الأطراف المعنية أن الولايات المتحدة ستنتصر في نهاية المطاف في أي صراع مع إيران. كما ظل الاهتمام المادي بمنع نشوء قوة نووية معادية بلا تغيير. وفي الوقت نفسه، ظلت الحربان في العراق وأفغانستان أولوية في واشنطن، الأمر الذي جعل من الصعب على أي رئيس أن يبرر شن مواجهة عسكرية مع إيران.
وكان أحد الاختلافات الهامة في السياق الخارجي بين الإدارتين هو أن إيران بدأت في تكديس اليورانيوم المخصب. كان أمام بوش خيار الإصرار على عدم التخصيب كشرط مسبق للمحادثات، بينما كان يأمل في أن يؤدي عرض الدعم لبرنامج إيران المدني والتهديد بالعقوبات إلى حث إيران في نهاية المطاف على الموافقة على تعليق التخصيب. بعد العامين الأخيرين من ولاية بوش، والتي استمرت واشنطن خلالها في الإصرار على شرطها المسبق وبدأت في فرض العقوبات، لم يبدو أن الاستسلام الإيراني بات وشيكا. وبحلول عام 2009، أصبح من الأصعب مواصلة هذا النهج، لأنه لا يبدو أنه ناجح. وبالتالي، يبدو من المرجح أن تتخلى أي إدارة عن الشرط المسبق للدخول في محادثات.
وفي الولاية الثانية بدأت المناقشة داخل الإدارة بين الجهات الدولية الحازمة، التي سعت إلى إحكام العقوبات لإحداث تأثير، وبين الجهات الدولية التقدمية التي سعت إلى كسر الجمود من خلال الاتفاق في البداية على السماح لإيران بالاحتفاظ بقدرة تخصيب صغيرة النطاق.
ومع ذلك، في بداية ولاية أوباما الأولى، لم تؤد الضغوط المادية المذكورة أعلاه إلا إلى دفع الإدارة نحو الاستعداد للمشاركة في المفاوضات دون شروط مسبقة. ولم تستلزم هذه الضغوط حملة التوعية التي سعى أوباما إلى تحقيقها، ولم تستلزم إثارة الآمال في إحداث تغيير كبير في العلاقة بين البلدين. بدلا من ذلك، يمكن تفسير مبادرات التوعية التي قام بها أوباما على أفضل وجه بالفارق في النظرة الاستراتيجية للعالم الذي جلبه فريقه إلى البيت الأبيض. هذا ما تظهره حقيقة انقسام إدارته، وشعور القادة الدوليين الحازمين في فريق أوباما بأن التواصل مع الناس محكوم عليه بالفشل.
على الرغم من أن التحول في سياسة إيران بين إدارتي بوش وأوباما كان ملموسا، إلا أن تبني أوباما لنهج المسار المزدوج في العام 2010 يدل على أنه يواصل اتباع العديد من عناصر سياسة إدارة بوش. والواقع أن التغيير الأكثر أهمية في السياسة حدث بين إدارة أوباما الأولى وإدارة أوباما الثانية.
وفي الولاية الثانية بدأت المناقشة داخل الإدارة بين الجهات الدولية الحازمة، التي سعت إلى إحكام العقوبات لإحداث تأثير، وبين الجهات الدولية التقدمية التي سعت إلى كسر الجمود من خلال الاتفاق في البداية على السماح لإيران بالاحتفاظ بقدرة تخصيب صغيرة النطاق. إن أفضل مؤشر على أن الموقف الذي تبنته إدارة أوباما في نهاية المطاف لم يكن استنتاجا مفروغا منه هو حقيقة مفادها أن الجناح الدولي الحازم لم يكن مؤيدا له. ولم يصبح الشعور بالحاجة الملحة إلى الخروج من المأزق سوى وجهة نظر توافقية داخل الإدارة بعد تغيير الموظفين في عام 2013. ولذلك، أؤكد أنه من حيث القيود المادية الموضوعية التي كانت تؤثر على الولايات المتحدة في ذلك الوقت، كان أي من هذين الاتجاهين السياساتي ممكنا عمليا. ومن الواضح أن أيا منهما لم يكن ممكنا الدفاع عنه، وكان الاختيار بينهما قائما على العديد من الأمور المجهولة والشكوك. ولهذا السبب على وجه التحديد، أصبحت الأفضليات والافتراضات التي تجسدت في نظرة صناع السياسات الاستراتيجية إلى العالم العامل الحاسم في تحديد المسار الذي ينبغي اتباعه. وسأعرض الآن بضع نقاط لإثبات أن سياسة الدبلوماسية التصالحية التي اعتمدت في نهاية المطاف لم تكن نتيجة ضرورية للقيود المادية.
من الصعب أن نعرف ما إذا كان الجمود الدبلوماسي غير قابل للاستمرار كما أكد أنصار التقدم الدولي. وقال إن تقييم مدى استدامة نظام الجزاءات مفتوح أصلا للمناقشة. ومع ذلك، لم تفرض أشد العقوبات، بما في ذلك تلك المتعلقة بسويفت والبنك المركزي الإيراني، إلا في عام 2012، وأؤكد أنه يبدو مرجحا أن تستمر استدامتها أكثر من عام. بالإضافة إلى ذلك، وكما ضغطت الولايات المتحدة في وقت سابق على روسيا والصين للموافقة على العقوبات من خلال التهديد بأن البديل سيكون الضربة العسكرية (سواء من قبل الولايات المتحدة أو إسرائيل)، ليس هناك سبب مقنع للافتراض بأن هذا لن يكون أداة تأثير قابلة للاستمرار للاستمرار في فرض العقوبات.
وهناك نقطة أخرى تلقي بظلال من الشك على فكرة أن إيران كانت ستثابر على رفضها الدخول في مفاوضات، وهي أن روحاني انتخب في حزيران 2013 بعد أن قام بحملته الانتخابية على وعد بالتفاوض مع الولايات المتحدة من أجل رفع العقوبات. ويقول بيرنز إن روحاني أدرك حجم الخسائر الاقتصادية التي فرضتها العقوبات وأقنع المرشد الأعلى بأن إيران لابد أن “تستكشف مفاوضات نووية أكثر جدية وأن تفكر في تقديم تنازلات حقيقية”. وهذا يدل على أن الجزاءات كانت لها بالفعل الأثر المنشود. واصل روحاني استئناف المفاوضات فور توليه منصبه. ويبدو أن استعداده للتفاوض كان نتيجة مباشرة للخلل الاقتصادي الناجم عن الجزاءات.
كان عدم استصواب الخيار العسكري يشكل اعتبارا مركزيا دفع إدارة أوباما إلى انتهاج دبلوماسية تصالحية. وفيما يتعلق بتوازن القوى الأساسي، قد لا يكون هناك شك يذكر في قدرة واشنطن على تنفيذ إضراب ناجح، وفي نهاية المطاف، تكون لها الغلبة في حريق واسع النطاق. كانت لدى إيران القدرة على الحصول على ثمن للمنشآت الأمريكية في الشرق الأوسط، لكنها لم تتمكن من تهديد الوطن الأمريكي بشكل كبير. فضلا عن ذلك، وعلى الرغم من أن إيران ربما سعت إلى التصعيد، إلا أنها كانت لديها أيضا أسباب وجيهة عديدة لعدم القيام بذلك. ويشمل ذلك معرفة أن الولايات المتحدة كانت تتمتع بميزة عسكرية كاسحة، وحقيقة أن الولايات المتحدة يمكن أن تشير إلى أنها لن تصعد أكثر إذا لم تستفزها إيران، وحقيقة أن إيران نفسها كانت تعتمد إلى حد كبير على صادرات النفط التي كان يمكن أن يعطلها صراع في الخليج الفارسي. وعلى الرغم من أن لدى إيران العديد من الأسباب الموضوعية للحد من استجابتها للأعمال العسكرية التي قد تكون على أعتاب التصعيد، إلا أن الإدارة الأمريكية تبنت افتراض عملي بأن أي عمل عسكري من جانبها، وفي وقت لاحق أي توقف للمفاوضات، سيؤدي حتما إلى حرب واسعة النطاق.
ومن الممكن اكتساب المزيد من البصيرة الثاقبة من خلال حقيقة مفادها أن صناع القرار الرئيسيين في إدارة بوش لم يدعموا بمجرد خروجهم من مناصبهم التحول إلى موقف تصالحي ومستوى القدرة على التخصيب الذي تم قبوله في نهاية المطاف. في عام 2012، كوندوليزا رايس التي كانت من بين الأصوات المعتدلة في ولاية بوش الثانية تمسكت بموقفها قائلة: “لقد وصلنا إلى الزاوية، أعتقد أن الخيار العسكري أصبح أكثر ترجيحا، وفي هذه المرحلة فإن الاتفاق الوحيد الذي تبرمه مع الإيرانيين هو التعليق الكامل إلى الأبد”. وعلى نحو مماثل، طيلة عام 2014، استمر عضو مجلس الأمن القومي في إدارة بوش مايكل سينغ في الاحتجاج بأن “التحول بعيدا عن موقف التفاوض الذي لا يثري أي شيء على الإطلاق مضلل وغير ضروري”. وبالتالي، فبالنظر إلى نفس الحقائق المادية، أكد هؤلاء المسؤولون السابقون علنا عدم اتفاقهم مع الاتجاه الذي كانت إدارة أوباما متجهة نحوه، مشيرين إلى أن هذا التحول لم يكن ببساطة نتيجة لقيود مادية.
والمؤشر الأقوى على أن هذا التحول لم يكن نتاجا لقيود موضوعية هو أن بعض المسؤولين الذين قادوا سياسة إيران خلال ولاية أوباما الأولى، في الأسابيع الأخيرة من المفاوضات، بعثوا له رسالة أعربوا فيها عن قلقهم من أن الصفقة الناشئة “قد لا تفي بمعايير الإدارة الخاصة لاتفاق “جيد”. وبعد إتمام الاتفاق، صرح روس والجنرال ديفيد بتريوس علنا أنه من دون اتخاذ خطوات إضافية لتعزيز موقف الولايات المتحدة – الذي لم يكن أوباما على استعداد لاتخاذه – لن يكون بمقدورهما دعم الاتفاق.
وتبين النقاط المذكورة أعلاه، على أقل تقدير، أنه في بداية عام 2013، كانت هناك ضغوط مادية ضد سياسة الضغط المستمر دون تنازلات، ولكنها لم تكن ساحقة. وبالتالي، فإن القيود الهيكلية سمحت بالتحول نحو الدبلوماسية التصالحية، لكنها لم تستلزم ذلك. بل كان هذا التحول راجعا إلى الثقل المختلف الذي حملته وجهات النظر الاستراتيجية المختلفة للعالم إلى مختلف المجاهيل. في ولاية أوباما الثانية، ركز صناع القرار السياسي على مخاطر استخدام القوة أكثر من تركيزهم على خطر السماح للبنية التحتية النووية الإيرانية واسعة النطاق بالبقاء في إطار صفقة. وقد استند هذا الترجيح بدوره إلى التفضيل القوي للحلول الدبلوماسية على الحلول العسكرية، جنبا إلى جنب مع الافتراض بأن إيران لم تكن عازمة بالضرورة على تصنيع الأسلحة النووية.
ترامب 2017-2020:”أمريكا أولا”ً – عالقة بين الواقعية والأولوية
المناقشات ونتائج السياسات
وتلخيصا لتوازن وجهات النظر الاستراتيجية في إدارة ترامب، يمكن القول إنه خلال الثلث الأول من ولاية ترامب، كان النقاش يدور بين الاتجاهات الانعزالية الجديدة لترامب وأقرب مستشاريه، بمن فيهم كبير الاستراتيجيين في البيت الأبيض ستيف بانون وكبير مستشاري الرئيس ستيفن ميلر، من جهة، والواقعيين، بمن فيهم وزير الدفاع جيمس ماتيس ووزير الخارجية ريكس تيلرسون ومستشار الأمن القومي ه. ر. ماماماستر، من جهة أخرى. بعد التغييرات التي طرأت على العاملين في جون بولتون ومايك بومبيو، كمستشار للأمن القومي ووزير للخارجية على التوالي، تركز النقاش حول محاولات بولتون وبومبيو اتباع قواعد لعب أكثر حزما تمليها إستراتيجية الأولوية ورغبة ترامب في تعزيز القوة الأمريكية دون تطبيقها بشكل غير ضروري.
فقد تم تسليط الضوء بشكل واضح على التوتر بين وجهات نظر الواقعيين وميول ترامب نحو الانعزالية الجديدة في الأشهر الأولى من إدارة ترامب. كان ماتيس يؤمن إيمانا قويا بالوضع الراهن بعد الحرب العالمية الثانية، والذي يرى أنه من مصلحة أمريكا الحفاظ على الانتشار المستقبلي وشبكة من التحالفات عبر العالم. وقد حاول هو وتيلرسون إقناع الرئيس بأن أمريكا تستمد قيمة عظيمة واستقرار من وجود علاقات قوية مع الحلفاء ومن الوجود الأمامي للقوات، موضحين أنه إذا تراجعت سلطة أمريكا كقائد للعالم فإن ذلك سيشجع الصين وروسيا وإيران. عند تولي الرئاسة، كانت وجهة نظر ترامب معارضة قوية لهذا الوضع الراهن، مؤكدا أن الوجود العسكري الأمريكي في الخارج الحالي غير مستدام، ودعا إلى إنهاء “تسعين في المئة من التزاماتنا” في الخارج، لا سيما في الشرق الأوسط.
كانت وجهات النظر المتضاربة حول الاستراتيجية الكبرى داخل الإدارة الأمريكية هي التي استرشدت بها الأفضليات المختلفة بشأن سياسة إيران. ولم يكن لدى الواقعيين وجهات نظر إيجابية بشأن إيران أو بشأن الاتفاق مع إيران. ولكن ماتيس يعتقد أنه إذا احترمت إيران التزاماتها بموجب الاتفاق، فسيكون من المصلحة الوطنية للولايات المتحدة أن تفعل ذلك أيضا. فقد اتفق هو وتيلرسون على اعتقاد مفاده أن أميركا بمجرد أن “تعطي كلمتها” في أي اتفاق دولي، يتعين عليها أن تتمسك بها لأن إبطال اتفاق أبرمته إدارة سابقة من شأنه أن يقوض المصداقية الأميركية. كما اعتقد ماتيس، تماشيا مع التفكير الواقعي، أن التهديدات الرئيسية لأمريكا هي القوى العظمى – الصين وروسيا – فضلا عن كوريا الشمالية المسلحة نوويا، في حين أن إيران كانت مجرد تهديد من “الدرجة الرابعة”.
واتفق ترامب وبولتون على أن الولايات المتحدة يجب أن تعيد فرض عقوبات الاقتصاد الكلي على إيران، وهي خطوة غير ممكنة إذا كان للولايات المتحدة أن تبقى في الاتفاق، في حين سيضطر الموقعون الآخرون إلى التعاون مع العقوبات.
وكان ماكماستر أيضا يحمل نظرة سلبية للغاية إلى الاتفاق النووي الإيراني، ولكنه شعر أيضا بأن مجرد الانسحاب يحمل في طياته عيوب كبيرة. وشملت هذه المخاوف المخاوف من أنه إذا اعتبر الانسحاب غير مبرر، فإن إعادة فرض العقوبات ستكون صعبة وسيحول الاهتمام الدولي عن أنشطة إيران الشائنة. وبدلا من ذلك، اقترح البقاء في الاتفاق مع معاقبة إيران في الوقت نفسه على سلوك لم تشمله الصفقة، مثل تطوير الصواريخ ودعم الإرهاب. وزعم أن هذا المسار من شأنه أن يمنح الولايات المتحدة النفوذ لحشد الدعم لإصلاح عيوب الاتفاق، وعلى وجه التحديد لتنفيذ عمليات تفتيش مناسبة وتطبيق عقوبات إضافية.
كان ترامب، بدعم من بولتون (الذي سيتولى رئاسة مجلس الأمن القومي في نيسان 2018)، يعتقد أن المشاكل التي تكتنف الاتفاق هائلة إلى حد أنه لا يستحق الاستمرار. كما أعربوا عن اعتقادهم بأنه لا ينبغي على الرئيس أن يكون ملزما بما وافقت عليه الإدارة السابقة إذا رأى أنه يضر بالمصالح الأمريكية. واتفق ترامب وبولتون على أن الولايات المتحدة يجب أن تعيد فرض عقوبات الاقتصاد الكلي على إيران، وهي خطوة غير ممكنة إذا كان للولايات المتحدة أن تبقى في الاتفاق، في حين سيضطر الموقعون الآخرون إلى التعاون مع العقوبات. يوضح بولتون موقفه قائلا: “لم يكن من الممكن بأي حال من الأحوال أن تعمل المفاوضات الجارية مع المملكة المتحدة وفرنسا وألمانيا على “إصلاح” الاتفاق؛ كان علينا أن ننسحب وننشئ إستراتيجية متابعة فعالة لمنع إيران من السعي لامتلاك أسلحة نووية
وكانت النتيجة أنه كل 90 يوما كانت هناك مناقشات متجددة حول ما إذا كان ينبغي على ترامب أن يعيد التأكيد إلى الكونغرس بأن البقاء في الاتفاق يصب في مصلحة الولايات المتحدة. في نيسان/أبريل وتموز/يوليو 2017، وتحت ضغط من تيلرسون، ماتيس، وماكماستر، وافق الرئيس على محاولة تصحيح أوجه القصور المتصورة في الصفقة من خلال تطبيق العقوبات المحدودة فقط التي كانت ممكنة بموجب شروط الاتفاق. بحلول الموعد النهائي المقبل لإصدار الشهادات في تشرين الأول/أكتوبر 2017، أعلنت الإدارة الأمريكية عن تغيير واسع النطاق في النهج المتبع تجاه إيران. تم التوصل إلى حل وسط بين وجهات النظر المتنافسة داخل الإدارة الأمريكية للامتناع عن التصديق على الاتفاق وليس الانسحاب منه بعد، مع دعوة الدول الأخرى إلى معالجة عيوب الاتفاق والانضمام إلى الولايات المتحدة في معاقبة دعم إيران للإرهابيين والميليشيات. ووفقا للسياسة الجديدة، ستعيد الولايات المتحدة التركيز على تحييد نفوذ إيران المزعزع للاستقرار وعدوانها في الشرق الأوسط، وتعزيز التحالفات الإقليمية، والعمل على حرمان النظام والحرس الثوري الإسلامي من التمويل، ومواجهة تهديدات الصواريخ الباليستية الإيرانية، وحرمان إيران من المسار إلى امتلاك السلاح النووي.132 وعلى الرغم من أنها لم تترك الاتفاق بعد، والعقوبات المفروضة كانت محدودة النطاق للغاية، فقد بدأت الولايات المتحدة بشكل واضح في التحول إلى سياسة قسرية أساسا، مماثلة لتلك التي كانت في عهد بوش.
وبحلول ربيع عام 2018، قرر ترامب استبدال ماكماستر بولتون، وتيلرسون بومبيو. ويشير دخولهم إلى تغير في ميزان القوى داخل الإدارة فيما يتعلق بكل من وجهات النظر الاستراتيجية للعالم والتأثير التنظيمي. فقد أصبح مجلس الأمن القومي ووزارة الخارجية المنظمتين الرائدتين في سياسة إيران، في حين كانت هذه وزارة الدفاع حتى هذه النقطة. وقد أدى هذا التغيير إلى ديناميكية جديدة حيث كان القديسون – بولتون وبومبيو – يضغطون من أجل سياسة أكثر عدوانية في حين أصبح ترامب وماتيس أصوات ضبط النفس.
وسوف يستغرق الأمر أكثر من عام قبل أن تتضح الاحتكاكات الأساسية بين الغلبة والانعزالية الجديدة القومية بشكل كبير في الإدارة الأميركية. والواقع أن هاتين النظرتين الاستراتيجيتين للعالم متوافقتان من حيث أنهما تدعوان إلى توفير القدرات العضلية والاستعداد للعمل بشكل أحادي وعدائي في ملاحقة المصالح الأميركية. ولكن في نظر الانعزاليين الجدد، فإن تحديد المصالح الأميركية أضيق كثيرا من تعريفها في نظر أنصار القيم الأولية. ووصف بولتون ديناميكية سعى فيها هو وترامب إلى بناء قدرة الولايات المتحدة على استعراض القوة، لكن في معظم الوقت لم يكن ترامب راغبا في إبرازها فعليا. وفيما يتعلق بإيران، اتفق الجانبان على ضرورة ممارسة أقصى قدر من الضغط واستخدام القوة في حالة حدوث اختراق. ومع ذلك، فقد أظهرت أفضلياتهما المتباينة بروزا واضحا عندما يتعلق الأمر بمسألة التفاوض على صفقة جديدة مع إيران بعد ممارسة الضغوط وتهديد القوة. بالنسبة إلى ترامب، كان الضغط الأقصى وسيلة لتعزيز موقف أمريكا، تحسبا للدخول في نهاية المطاف في مفاوضات والتوصل إلى اتفاق وفقا للمطالب الأمريكية، وهو شكل من أشكال الدبلوماسية القسرية. أما بالنسبة إلى بولتون وبومبيو، فقد كان الضغط الأقصى غاية في حد ذاته، وسيلة للتصدي لمحاولة إيران لفرض هيمنتها الإقليمية، على أمل أن يؤدي هذا الضغط في نهاية المطاف إلى زعزعة استقرار النظام الإيراني. يذكر بولتون في مذكراته: “سواء كان ذلك أم لم يكن “دولتنا النهائية” المعلنة… فلن يكون هناك اتفاق إيراني “جديد” ولن يكون هناك “ردع” طالما ظل النظام الحالي في إيران قائما.”
في غضون شهر من انضمام بولتون وبومبيو إلى مجلس الوزراء، وعلى الرغم من رفض ماتيس، انسحبت الولايات المتحدة رسميا في أيار 2018 من “خطة العمل الشاملة المشتركة” وباشرت عملية إعادة فرض عقوبات اقتصادية شاملة على المصارف الإيرانية والصناعة النفطية الإيرانية. وأعلن بومبيو السياسة المحدثة التي طالبت فيها الولايات المتحدة إيران بالوفاء ب 12 شرطا من أجل تجنب العقوبات ، بما في ذلك خفض قدراتها النووية ووقف انشطتها الاقليمية.
وبحلول بداية عام 2019، كان ماتيس قد غادر وزارة الدفاع وكانت الإدارة على استعداد للمضي قدما بإضافة عقوبات جديدة. ففي نيسان 2019، اتخذ خطوة تصنيف “الحرس الثوري الإيراني” الإيراني كمنظمة إرهابية أجنبية، وهو تحرك عارضه ماتيس في وقت سابق. وخلال العام التالي، ردت إيران بسلسلة من الإجراءات لتهديد المنشآت الأمريكية في المنطقة واستهداف حلفاء الولايات المتحدة، مثل الضربة التي استهدفت ناقلات النفط التابعة للسعودية والإمارات العربية المتحدة وشركة نرويجية في أيار 2019. كما كشفت المناقشة حول استجابة أميركا لهذه الإجراءات عن الصدع الاستراتيجي الكبير في الإدارة: وكان بولتون يريد ردا قويا، في حين كان ترامب على استعداد للتحرك فقط إذا قتلت إيران أفراد الخدمة الأميركيين. كما أكد الرئيس مجددا رغبته في انسحاب كامل من الشرق الاوسط. فبعد أن أسقطت إيران طائرتين بدون طيار أمريكيتين في الخليج العربي في حزيران 2019، وافق ترامب في البداية على رد عسكري لكنه ألغاه في اللحظة الأخيرة، مشيرًا إلى أن الإجراء المخطط له لم يكن متناسبا، وأظهر ترددًا في التصعيد بطريقة تهدد القوات الأمريكية في المنطقة إذا شعر بأنه غير ضروري.
ونشأت نقطة خلاف أخرى في صيف عام 2019. ورأى ترامب أنه بعد ما يقرب من عام من العقوبات الجديدة، حان الوقت لاستكشاف ما إذا كانت إيران مستعدة لتجديد المفاوضات. وعلى مدى الأشهر القليلة المقبلة، استكشف سبلا مختلفة لتحقيق هذه الغاية، وعارضها بولتون وبومبيو جميعهم بسبب القلق من أن يؤدي هذا الانفتاح إلى تقويض حملة الضغط الأقصى. وفي حزيران 2019، سمح ترامب للمرشح الليبرالي العزمي الجديد السيناتور راند بول باستكشاف إمكانية فتح العلاقات مع ظريف. كما أرسل ترامب رئيس الوزراء الياباني شينزو آبي إلى إيران لاختبار الأوضاع. بيد أنه أوضح أن الجزاءات لن ترفع إلا عند إبرام اتفاق وليس في البداية. وأخيرا، في اجتماع مجموعة الدول السبع في آب، عندما حاول الرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون على ما يبدو بدء اجتماع مباشر بين ترامب وظريف، أعرب ترامب عن اهتمامه. وقد دفع احتمال عقد هذا الاجتماع بولتون إلى النظر في الاستقالة. يلخص بولتون تفكير ترامب على النحو التالي:
كان ترامب يعتقد أن إيران تحتضر وكان عليها أن تعقد صفقة. أراد مقابلتهم في الحال … . بطبيعة الحال، كان ترامب أيضا على استعداد تام لخوض الحرب إذا لزم الأمر، ويتعين على إيران أن تفهم هذا؛ إذا لم تفعل [إيران] ذلك، فإنها لن تعقد أي صفقة.
وبحلول نهاية الصيف، أصبح من الواضح أنه لم يكن هناك مجال للمفاوضات، وأن الولايات المتحدة استمرت في تطبيق العقوبات مع إدارة مواجهات على مستوى أدنى مع إيران في المنطقة. وكان أهم إجراء تم اتخاذه هو اغتيال الجنرال قاسم سليماني من “الحرس الثوري” الإيراني في كانون الثاني/يناير 2020. في تشرين الثاني/نوفمبر 2020، أفادت التقارير أن ترامب فكر مرة أخرى في توجيه ضربة عسكرية ضد المنشآت النووية الإيرانية لكنه قرر التوقف.
عوامل مادية
في حين بقيت الولايات المتحدة أقوى قوة عالمية خلال إدارة ترامب، يمكن القول إن موقفها من الهيمنة المطلقة كان في تراجع، مقارنة مع الإدارتين السابقتين. فقد نمت القوة النسبية بين روسيا والصين، وأكدتا نفسيهما داخل منطقتيهما في عامي 2014 و2015، في حين استمرت الولايات المتحدة، من حيث الإنفاق على الدفاع، في استثمار مبلغ مساو لمبلغ الدول الثماني التالية مجتمعة. وبالتالي فإن توازن القوى العالمي يمكن وصفه بأنه في منطقة غامضة، أو في مكان ما بين أحادية القطبية وتكافؤ القوى العظمى. ويمكن لهذه الخسارة في القوة البارزة أن تساعد في تفسير السبب في أن حتى أولئك الذين يدعون إلى وضع إستراتيجية أولية لم يذهبوا إلى حد اقتراح فرض الولايات المتحدة تغيير النظام في إيران، بل اكتفوا بالدعوة إلى فرض ضغوط اقتصادية قوية على أمل أن يؤدي ذلك إلى زعزعة استقرار النظام. وثمة عامل مادي آخر سمح للولايات المتحدة بالنظر في اتخاذ نهج انعزالي جديد تجاه الشرق الأوسط، وهو تراجع اعتمادها على الطاقة من المنطقة، مما أدى إلى خفض الأولوية الاستراتيجية للمنطقة نسبة إلى القوى العظمى في أوراسيا.
وكان الاعتبار المادي الثاني هو وضع البرنامج النووي الإيراني. وقد شهد هذا البعد تغيرا منذ ولاية أوباما الثانية، بمعنى أنه على الرغم من أن إيران احتفظت ببنية تحتية نووية واسعة، إلا أنها تخلت عن الكثير من مخزونها من اليورانيوم المنخفض التخصيب نتيجة صفقة إيران. قد يقول البعض إن ترامب لا يمكنه العودة إلا إلى الإكراه لأن الصفقة قلصت كمية اليورانيوم المخصب الذي تمتلكه إيران، وبالتالي قللت من إلحاح الوضع. وهذا يعني أنه لو كان ترامب قد واجه وضعا مماثلا للوضع في عام 2013، عندما كانت إيران تكدس اليورانيوم أثناء خضوعه للعقوبات، لكان من المرجح أن يخفض التدابير القسرية ويتوصل إلى اتفاق مماثل لخطة العمل الشاملة المشتركة. ومع ذلك، إذا كانت الزيادة في الاستعجال الناجمة عن تراكم اليورانيوم ستقود واشنطن حتما إلى تبني سياسة دبلوماسية تصالحية، فلماذا إذن، في نهاية عام 2019، عندما بدأت إيران تكديس اليورانيوم المنخفض التخصيب مرة أخرى، أبقت الولايات المتحدة على إستراتيجيتها المتمثلة في الضغط الأقصى ورفع تدابيرها القسرية من خلال اغتيال سليماني؟ في الواقع، في تشرين الثاني 2020، عندما ذكرت “الوكالة الدولية للطاقة الذرية” أن إيران جمعت 12 ضعف كمية اليورانيوم المخصب المسموح بها بموجب الاتفاق الإيراني، لم يكن رد ترامب تقديم تنازلات من شأنها فتح المفاوضات، بل لرفع احتمال شن عمل عسكري. ولكن مدى فعالية هذا النهج لا يشكل أهمية كبيرة. النقطة المهمة هي أن تحول إدارة ترامب إلى الإكراه يوضح أن ما يحدد في نهاية المطاف ما إذا كانت الولايات المتحدة قد تبنت إستراتيجية قسرية أو تصالحية تجاه إيران، يكمن في مجال الأفكار.
يمثل الجدول 3 الاستراتيجيات الكبرى والسياسة الأمريكية تجاه إيران
| بوش (2001-2004) | بوش (2005-2008) | أوباما (2009–2012) | أوباما (2013-2016) | ترامب(2017-2020) | ||
| الاستراتيجية الكبرى المهيمنة | التفوق(الصدارة) | الواقعية | دولية حازمة | العالمية التقدمية | الانعزالية الجديدة | |
| الاستراتيجية الكبرى الثانوية | الواقعية | التفوق | العالمية التقدمية | الدولية الحازمة | الواقعية والأولوية | |
| التصورات حول إيران | إيران قوة نووية عدوانية، بل وربما غير عقلانية؛ وسوف تكون تداعيات الإضراب محدودة؛ إيران النووية أسوأ من ضربة قاضية | إيران عدوانية ولكنها ليست انتحارية أو غير عقلانية؛ إيران النووية ستزعزع الاستقرار | إيران طرف عدائي وترفض النظام العالمي الليبرالي؛ ليس بالضرورة أن تكون غير عقلانية، ولكن إيران النووية من شأنها أن تقوض معاهدة منع الانتشار النووي؛ ستساير تحت ضغط دولي كبير | التمييز بين المتشددين في مقابل المعتدلين الذين يجب تعزيزهم؛ إيران حاليا معادية، لكنها قد تتطور إذا ما تم تلبية الاحتياجات؛ إيران النووية ستقوض نزع السلاح | إيران عدوانية، لكنها ليست التهديد الرئيسي لأميركا؛ يمكن التفاوض معها من موقع القوة | |
| سياسة منع الانتشار المفضلة تجاه إيران | التدابير القسرية فقط؛ انعدام القدرات النووية؛ الوقاية بالقوة | تشدد على التدابير القسرية؛ السماح بالتفاوض ولكن الإصرار على منع القدرات؛ الوقاية القسرية قبل الإقامة | الجمع بين التدابير القسرية والمفاوضات؛ والعمل من خلال المؤسسات الدولية؛ منفتحة على التسوية ولكن تمنع القدرة على تصنيع الأسلحة النووية | الدبلوماسية التصالحية؛ فالإكراه ينتهي حين تبدأ المفاوضات؛ منع الحرب ومنع التسليح | العودة إلى التركيز على التدابير القسرية؛ ولكن علينا أن نمتنع عن الانجرار إلى حرب جديدة في الشرق الأوسط | |
استنتاج:
وقد جادلت هذه المادة بأن الاعتبارات المادية الموضوعية كافية لتفسير السبب في أن الولايات المتحدة لم تقم بأي ضربة وقائية ضد المنشآت النووية الإيرانية ولم تكن على استعداد لتجاهل الانتشار النووي الإيراني وقبول نظام الردع النووي. ومع ذلك، لا تكفي هذه العوامل المادية وحدها لتفسير سبب تحول أمريكا ذهابا وإيابا عن التدابير القسرية – بما في ذلك العقوبات والتهديد باستخدام القوة والتخريب السري – مع حد أدنى يرفض احتفاظ إيران بأي قدرات تخصيب، إلى تدابير دبلوماسية تصالحية – مثل خفض العقوبات في بداية المفاوضات وتقليل التهديد باستخدام القوة – مع حد أدنى يسلم باحتفاظ إيران بقدرات نووية هائلة. ولقد اقترحت أن الاستراتيجية المحددة التي تتبناها أي إدارة فيما يتصل بالمعارضة سوف تعتمد على الأفكار الأساسية للاستراتيجية الكبرى التي يتبناها الجهاز التنفيذي للسياسة الخارجية.
وبتطبيق هذا على كل إدارة، تتبعت العملية التي استرشدت بها وجهات النظر المتباينة حول مسائل جوهرية متعلقة بالاستراتيجية الكبرى للمناقشات الدائرة حول سياسة منع الانتشار النووي في التعامل مع إيران. تشمل هذه الآراء مدى المصالح الأساسية لأمريكا في العالم، وشرعية وفعالية اتخاذ إجراءات أحادية الجانب مقابل متعددة الأطراف، والمعتقدات السببية حول الفعالية المتوقعة من اتخاذ تدابير قسرية مقابل دبلوماسية، والمعتقدات المبدئية بشأن الظروف التي يكون فيها استخدام القوة مبررا، وتقييم حدة الانتشار النووي. وفي كل فترة من الفترات، كنت أتناول بعد ذلك العوامل المادية الموجودة في الظروف المحددة وأقيم مدى تقييدها للسياسات.
يلخص الجدول 3 الفترة الكاملة من عام 2001 إلى عام 2020. ولقد تبين لي أن بوش بدأ بسياسة قسرية تهدف إلى إزالة أي بنية أساسية نووية كبيرة في إيران، ولكنه امتنع عن اتخاذ إجراءات فورية لتنفيذ هذه السياسة. ويمكن فهم ذلك على أنه نتيجة للمخاطر الكامنة المتمثلة في الضربات العسكرية الوقائية، والقيود الناشئة عن الأولوية التي أعطيت للعراق، والحاجة الملحة المنخفضة الناجمة عن تعليق إيران لتخصيب اليورانيوم بين 2003 و2006. في فترة ولاية بوش الثانية، اتجهت سياسته نحو الرغبة في التفاوض بشأن ما إذا كانت إيران ستتوقف أولا عن تخصيب اليورانيوم، لكنها ظلت إستراتيجية قسرية في جوهرها، الأمر الذي يعكس توجهات المدارس الفكرية الفهرية والواقعية التي كانت حاضرة في إدارته.
في العام 2009، شهدت الولايات المتحدة تحولا قصيرا نحو الدبلوماسية التصالحية، ثم اعتمدت على مجموعة من التدابير القسرية إلى جانب السعي إلى التوصل إلى اتفاق عن طريق التفاوض، اتباعا لأفضليات الدوليين الحازمين في إدارة أوباما الذين هيمنوا على صياغة السياسة الإيرانية في ذلك الوقت. وبحلول عام 2013، تحولت هذه السياسة مرة أخرى، مع تركيز الإدارة الأمريكية بشكل أكبر على التدابير الدبلوماسية التصالحية والابتعاد عن العناصر القسرية لسياستها السابقة. وإذ عكس افتراضات تقدمية بين القوميين، أقر بالإبقاء على البنية التحتية النووية الإيرانية الصناعية، معتبرا أن استبعاد قدرة إيران على التسليح لمدة عقد من الزمن مع تجنب استخدام القوة هو أفضل نتيجة ممكنة.
وأخيرا، في عهد ترامب، أدت مجموعة من وجهات النظر الواقعية والانعزالية الجديدة والأساسية إلى انسحاب الإدارة الأمريكية من الاتفاق الإيراني، والعودة إلى سياسة قسرية تقوم على أقصى قدر من الضغط، والتهديد باستخدام القوة، مع البقاء حذرين بشأن استخدام تلك القوة قبل أن يكون ذلك ضروريا للغاية.
إن مسألة سياسة عدم الانتشار هي مسألة تنطوي على قدر كبير من عدم اليقين، حيث ترتبط مخاطر جسيمة بأي من السياسات المحتملة. إن تشكيل سياسة عدم الانتشار تجاه دولة معادية يرغم المرء على وزن مخاطر اندلاع صراع في المستقبل القريب – مع قدر كبير من عدم اليقين بشأن التداعيات المحتملة – ضد تهديد قوة نووية ناشئة وعدائية لا يمكن التنبؤ بسلوكها بأي تأكيد. إن الثقل النسبي الذي يضعه صناع القرار على الاعتبارات المختلفة في توازن المخاطر هو في الواقع نتاج نظرتهم الأوسع للعالم. وحين نجد أنفسنا في مواجهة مثل هذه المعضلة الخطيرة، حيث تحيط الشكوك بكل وسيلة من سبل العمل، فإن العوامل الذاتية مثل وجهات النظر الإستراتيجية للعالم من المرجح أن تؤثر على السياسات.
يمكن لمزيد من البحث مقارنة حالة إيران بسياسة أمريكا تجاه حالات الانتشار الإضافية، مثل كوريا الشمالية، والتي استمرت خلال معظم الفترة نفسها أو مع سياسات عدم الانتشار التي تتبعها القوى العظمى الأخرى. وعلى نطاق أوسع، أقترح أن الفكرة القائلة بأن وجهات النظر الاستراتيجية للعالم تكون أكثر تأثيرا عندما يتعين على دولة ما أن تتصدى لتهديد ناشئ لم يتحقق بالكامل بعد يمكن أن تمتد إلى مجالات سياسية أخرى حيث تكمن أوجه عدم يقين متأصلة مماثلة. على سبيل المثال، تعتمد مسألة كيفية التعامل مع الصين الصاعدة اليوم على تقييمنا لتطلعات الصين وكيف قد تتصرف البلاد إذا حصلت على قدرة عسكرية تعادل قدرة الولايات المتحدة. وبالنسبة لصناع السياسات، فإن اكتساب قدر أكبر من الوعي بنظرتهم للعالم واكتساب قدر أعظم من الفهم للبدائل من غير الممكن أن يشكل سوى عامل إيجابي في صياغة السياسات الفعالة.
الكاتب: رافاييل بنليفي
المصدر: The Texas National Security Review
تاريخ الإصدار: صيف 2022
ترجمة: مركز الاتحاد للأبحاث والتطوير